Ce înseamnă că un articol de lege este declarat neconstituțional? Tot ce trebuie să știi despre controlul de constituționalitate în România
33 minute • Andra-Maria Ion • 12 februarie 2021
Cu siguranță ai auzit cel puțin o dată în viață propoziția „CCR a declarat neconstituțională Legea X sau Y”, fie că erai în trafic și voiai să asculți muzică, iar din greșeală ai ajuns pe canalul cu știrile de la ora 12, fie pur și simplu ai lăsat televizorul aprins ca sunet de fundal când făceai curățenie prin casă și, în treacăt, ai observat textul de mai sus pe burtiera vreunei emisiuni. Dacă ești norocos, poate ți s-a spus la școală sau la facultate ce înseamnă, concret, că un articol dintr-o lege e neconstituțional (sau chiar legea în sine). Dacă nu, atunci stai fără griji, fiindcă îți venim noi în ajutor.
De ce e important să știi la ce se referă neconstituționalitatea unei legi?
Pentru că, oricât de complicat și „tipic juridic” ar părea cuvântul la prima vedere, are o relevanță practică în viața de zi cu zi, atât a noastră, cât și a ta. După cum probabil te-ai prins deja, termenul vine de la „constituție”, iar pentru a-i înțelege sensul, ne raportăm la Constituția României.
Constituția e legea fundamentală a oricărei țări. Ea reglementează principiile de organizare a statului, drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale ale cetățenilor, autoritățile publice, precum și alte aspecte esențiale care vizează funcționarea statului. Fiind „legea fundamentală”, înseamnă că are o importanță mai mare decât celelalte legi, care trebuie să respecte dispozițiile ei.
Neconstituționalitatea apare când un articol dintr-o lege sau, cum am zis mai sus, legea în întregimea ei încalcă prevederile Constituției. Spre exemplu, art. 43 alin. (1) din Constituția României ne spune că „salariaţii au dreptul la grevă pentru apărarea intereselor profesionale, economice şi sociale”. Dacă Parlamentul ar veni și ar da o lege prin care ar interzice greva, legea ar fi neconstituțională. Mai mult decât atât, ar încălca un drept fundamental al tău, situație care te-ar afecta în mod direct. Înțelegi acum de ce e important să știi când un articol dintr-o lege e neconstituțional?
Atunci hai să mergem mai departe și să vedem cine declară neconstituționalitatea unei legi, care e procedura și ce articole din legi au fost declarate neconstituționale în ultimii ani.
Cui îi revine să probeze dacă o lege respectă sau nu Constituția?
Deși, în teorie, acest principiu de supremație a Constituției sună intangibil, în practică, el are nevoie de niște garanții care să asigure efectiv această supremație. Pentru acestea, limbajul juridic folosește noțiunea de justiție constituțională, noțiune relativ controversată, întrucât poate avea mai multe înțelesuri. Noi ne vom referi la ea în cele ce urmează drept o activitate de verificare a conformității anumitor acte și fapte juridice cu Constituția.
Această activitate este una complexă, întrucât poate apărea în oricare din etapele unui proces, prin invocarea de către părți a unei excepții de neconstituționalitate, urmată ulterior de sesizarea de către instanța respectivă a Curții Constituționale.
Atenție: odată invocată o excepție de neconstituționalitate, nu mai poți da înapoi, soluționarea sa nu poate fi întreruptă sau suspendată (ai intrat în horă, trebuie să joci)!
Atenție la nuanță: părțile pot invoca excepția, însă ele nu pot sesiza direct Curtea, acesta este rolul instanței.
Acum să revenim la CCR, unica autoritate de jurisdicție constituțională din România și „garantul supremației Constituției”, după cum prevede articolul 142 din Constituție. Am văzut că instanțele judecătorești sunt cele care sesizează Curtea, însă ele nu se pronunță asupra clauzei de neconstituționalitate. În această etapă intervine CCR, care își exercită rolul său principal: verifică și statuează printr-o decizie dacă actul sau faptul juridic în cauză încalcă prevederile Constituției. Alte aspecte precum structura, atribuțiile și deciziile Curții Constituționale sunt reglementate în Titlul V din Constituție.
Cum se face verificarea constituționalității?
Prin așa-numitul „control de constituționalitate”, realizat de CCR.
El poate fi a priori, adică prealabil, preventiv, sau a posteriori, adică ulterior. Firește, probabil te întrebi în funcție de ce moment calificăm controlul exercitat de CCR ca fiind a priori sau a posteriori, iar răspunsul, în cazul legilor, constă în promulgarea lor de către Președintele României.
Dacă legea nu a fost promulgată, controlul e a priori, iar dacă a fost promulgată, vorbim de un control (ia ghici) a posteriori. Mai relevant decât să reții denumirile în latină ar fi să știi că verificarea constituționalității se poate face atât înaintea, cât și după promulgarea legii.
Bine, bine, dar doar legile Parlamentului pot fi obiectul controlului de constituționalitate? Nu.
Mai avem regulamentele și hotărârile Parlamentului, ordonanțele Guvernului și, în fine, tratatele și acordurile internaționale la care România intenționează să fie parte. De ce? Pentru că art. 11 alin. (3) din Constituție prevede că „în cazul în care un tratat la care România urmează să devină parte cuprinde dispoziții contrare Constituției, ratificarea lui poate avea loc numai după revizuirea Constituției”. Asta înseamnă că, pentru ca un tratat internațional să fie ratificat de Parlamentul României, el trebuie să fie în acord cu Constituția, aspect care trebuie verificat.
Deci vorbim despre legislația primară, nu despre acte administrative (cum e, de exemplu, o hotărâre a Consiliului Local sau un ordin de ministru). Acestea pot fi supuse controlului de legalitate exercitat de instanțele judecătorești.
Prin urmare, pot fi supuse controlului de constituționalitate următoarele acte:
- legi
- tratate internaționale
- ordonanțe de guvern (simple sau de urgență)
- regulamente parlamentare
- hotărâri parlamentare
Fun fact: da, inclusiv codurile pot fi supuse controlului de constituționalitate, pentru că în esență și ele sunt legi, doar că se „supranumesc” coduri (spre exemplul, Codul Civil e Legea 287/2009, Codul Muncii e Legea 53/2003).
În plus, controlul de constituționalitate poate să vizeze atât conținutul actului normativ (prevederile propriu-zise, care pot fi sau nu contrare unor dispoziții din Constituție), cât și procedura de adoptare (care, la rândul ei, trebuie să respecte dispozițiile constituționale).
Spre exemplu, art. 73 alin. (3) din Constituție precizează domeniile care pot fi reglementate doar prin lege organică. Unul dintre ele este învățământul. Mai departe, art. 76 alin. (1) din Constituție ne spune că „legile organice şi hotărârile privind regulamentele Camerelor se adoptă cu votul majorităţii membrilor fiecărei Camere”.
Or, dacă Parlamentul dă o lege care vizează organizarea generală a învățământului, iar legea respectivă nu a fost adoptată cu votul majorității membrilor fiecărei Camere, ea este neconstituțională. Dar nu din cauză că ar avea prevederi contrare dispozițiilor constituționale (din contră, prevederile pot respecta pe deplin Constituția), ci din cauză că nu a fost respectată procedura de adoptare.
În ce constă controlul a priori?
Vom relua noțiunea de control a priori sau, pe românește, anterior, adică cel exercitat asupra unei legi înaintea promulgării ei, după cum sugerează denumirea. Părerile din doctrină referitoare la controlul prealabil sunt diverse, din motive pe care le vom vedea în cele ce urmează. Acest control poate fi considerat ineficient sau ca nefiind un veritabil control constituțional, întrucât legea este verificată înainte ca ea să producă efecte. Deoarece la momentul exercitării acestuia legea nu se află încă în vigoare, aceasta poate fi abandonată sau îi pot fi aduse modificări astfel încât să fie înlăturat viciul de neconstituționalitate.
În cazul acestui tip de control, deoarece legea nu a fost încă promulgată și mai poate fi modificată, Parlamentul poate fi învestit chiar el să decidă în ultimă instanță asupra constituționalității unui text de lege. În această situație, este vorba mai mult de o garanție de legalitate și, implicit, de constituționalitate. În practică, se poate vorbi mai degrabă de un control al opoziției parlamentare asupra majorității parlamentare. De obicei, se întâmplă ca opoziția să conteste din punct de vedere constituțional o lege votată de majoritatea membrilor din Parlament.
Pot toate tipurile de acte fi supuse controlului a priori? Ei bine, nu, controlul a priori poate fi aplicat doar în cazul unor anumite acte normative. Un exemplu ar fi legile, în sensul restrâns al cuvântului, anume acela de act adoptat de Parlament, unica autoritate legiuitoare. Controlul tratatelor internaționale este tot unul de tipul a priori, întrucât, așa cum am văzut mai sus, trebuie asigurată conformitatea în raport cu Constituția înainte de a se putea realiza ratificarea. Inițiativa și legea de revizuire a Constituției sunt verificate înaintea adoptării lor, cum este și firesc, căci actuala Constituție nu poate fi modificată prin dispoziții care pot reprezenta un atentat al valorilor democrației sau al drepturilor fundamentale. Revizuirea Constituției este un simplu exercițiu de adaptare a legii fundamentale la valorile societății care se pot schimba în funcție de contextul istoric.
Probabil vă întrebați cum se realizează acest control. Procedura este descrisă chiar în articolul 77 din Constituție, referitor la promulgarea legii, întrucât controlul anterior face parte din procedura prealabilă promulgării. Așa cum am menționat mai sus, legea este trimisă spre promulgare președintelui, care se va face într-un termen de cel mult 20 de zile de la primire. Înainte însă, președintele poate cere Parlamentului reexaminarea legii, însă doar o dată. În acest stadiu, cel de proiect de lege, se mai pot face modificări asupra textului. În caz de reexaminare de către Parlament sau de verificare a constituționalității de către CCR, legea va fi promulgată în termen de cel mult 10 zile de la confirmarea constituționalității ei.
Dar a posteriori?
După cum am zis și mai sus, controlul a posteriori intervine atunci când legea e deja promulgată de către Președinte, ordonanța deja adoptată de către Guvern sau regulamentul Parlamentului deja intrat în vigoare. El e reglementat de art. 146 lit. d) din Constituție, articol care nu distinge cu privire la ce ordonanțe pot fi supuse controlului de constituționalitate, deci el se poate aplica atât ordonanțelor simple, cât și celor de urgență. Spre deosebire de controlul a priori, acest control este considerat ca fiind unul eficient și veritabil, căci atinge scopul pe care îl are controlul de constituționalitate în esență.
Ce înseamnă mai exact și cum se întâmplă toată treaba? Părțile implicate într-un proces invocă o excepție de neconstituționalitate (și vei vedea mai jos ce înseamnă) în fața instanței de judecată sau de arbitraj comercial. Mai departe, instanța respectivă admite cererea de sesizare a Curții Constituționale (dacă ea îndeplinește cerințele legale), apoi sesizează CCR, care se pronunță asupra excepției invocate. Decizia Curții Constituționale este publicată și are forță obligatorie.
Cum se exercită controlul de constituționalitate?
În funcție de cele două tipuri de control pe care le-am analizat mai sus, avem două căi diferite prin care se poate exercita controlul de constituționalitate:
- Pe cale de obiecție
Controlul exercitat pe cale de obiecție este reglementat de art. 146 lit. a) din Constituție și este a priori, motiv pentru care i se aplică toate explicațiile de mai sus. Este așadar un control ofensiv, deoarece se exercită fără a aștepta aplicarea legii la o relație socială și, în același timp, un control preventiv. **Sesizarea CCR poate fi făcută de către Președintele României, unul dintre președinții celor două Camere, Guvernul României, Înalta Curte de Casație și Justiție, Avocatul Poporului, un număr de cel puțin 50 de deputați sau un număr de cel puțin 25 de senatori.
- Pe cale de excepție
Controlul exercitat pe cale de excepție, denumit și defensiv, presupune verificarea constituționalității unei legi în vigoare, aplicabile unei situații concrete. Dacă ai citit explicația privind controlul a posteriori, e simplu de înțeles în ce constă soluționarea unei excepții de neconstituționalitate. Ea poate fi ridicată de către părțile unui litigiu, din oficiu de către instanța de judecată sau de arbitraj comercial, de procuror (în fața instanței de judecată), în cauzele la care participă, dar și de către Avocatul Poporului, direct.
Eu, ca cetățean, pot să ridic o excepție de neconstituționalitate?
Da, poți. Dacă ești parte într-un litigiu și soluționarea cauzei tale în orice fază depinde de un articol dintr-o lege sau o ordonanță, care ți se pare neconstituțional, poți invoca în fața instanței o excepție de neconstituționalitate. Trebuie să te asiguri înainte, însă, că legea sau ordonanța este încă în vigoare (sau a ieșit din vigoare, dar continuă să producă efecte juridice) și că nu a fost declarată neconstituțională printr-o decizie anterioară a CCR (cu efecte inclusiv pentru viitor, dar asupra acestei chestiuni vom reveni în cele ce urmează).
Dacă condițiile sunt îndeplinite, instanța admite cererea de sesizare a CCR and then you know the drill. Dacă nu, o respinge printr-o încheiere motivată. Încheierea poate fi atacată cu recurs la instanța imediat superioară într-un interval de 48 de ore de la pronunțare, iar recursul e judecat în termen de 3 zile.
Asupra cui se răsfrâng efectele unui control de constituționalitate?
În orice situație, efectele controlului de neconstituționalitate se răsfrâng în mod clar asupra părților implicate în proces. Acum, în funcție de răsfrângerea efectelor și pe viitor, avem încă o clasificare a controlului de constituționalitate.
Regula generală este că declararea unui text de lege ca fiind neconstituțional duce la încetarea efectelor acestuia. În acest caz, este vorba de un control cu efecte erga omnes, asupra tuturor persoanelor, ale cărui efecte pot fi invocate și folosite în viitor de oricine.
Un alt tip de control de constituționalitate este cel cu efecte inter partes litigantes, ale cărui efecte se răsfrâng doar asupra subiectelor care au semnalat excepția de neconstituționalitate. Și ceilalți cetățeni? Pentru a beneficia de rezultatele acestui control, ei vor fi nevoiți să invoce la rândul lor excepția și instanța de judecată să sesizeze Curtea, care va efectua din nou verificarea constituționalității. Un exemplu de astfel de control este cel exercitat pe model american, întrucât controlul cu efecte erga omnes este specific modelului european. Întâlnim însă și în cazul țării noastre, în Constituția din 1923, existența unui astfel de control, declanșat doar cu ocazia unui proces și cu efecte între părțile acestuia.
Deci ce se întâmplă când un articol de lege este declarat neconstituțional?
Din clasificarea de mai sus a controlului de constituționalitate în funcție de efectele sale, am observat că regulă generală este încetarea efectelor, deși avem și excepții. Conform art. 147 din Constituție, referitor la Deciziile Curții Constituționale, dispozițiile legilor și ordonanțelor în vigoare declarate neconstituționale își încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei. Desigur, în această perioadă, emitentul actului în cauză, aka Parlamentul sau Guvernul, poate pune de acord dispozițiile actului cu cele ale Constituției.
De reținut însă că, în baza principiului simetriei juridice, doar cel care adoptă o normă o poate și abroga, astfel încât în urma controlului de constituționalitate nu sunt abrogate legi, ci ele doar încetează să mai producă efecte.
În afara acestei consecințe relativ evidente, controlul de constituționalitate are și alte efecte, mai profunde, întrucât asigură menținerea unei ordini juridice unitare, coerente și predictibile. Așadar, acest control protejează drepturile și libertățile fundamentale ale cetățenilor, precum și pacea vieții publice.
Prin rolul său fundamental, reamintim ca efect și asigurarea supremației Constituției, căci legile unei țări trebuie să fie în concordanță cu aceasta, iar tratatele internaționale nu pot fi ratificate dacă au dispoziții contrare. Implicit, este garantat și principiul legalității, căci prin controlul de constituționalitate este asigurată respectarea legilor de însuși Parlamentul, autoritatea legiuitoare. În legătură cu acest efect din urmă, o altă consecință este asigurarea separației puterilor (executivă, legislativă și judecătoreasca) și menținerea unui echilibru între acestea.
Dar în mod concret?
Dacă nu v-am amețit și/ sau plictisit prea tare cu teoria și încă sunteți aici, am venit și cu exemple concrete din legislația română. În cele ce urmează vă vom prezenta câteva articole, legi și ordonanțe care au fost declarate neconstituționale, premisele care au stat la baza pronunțării deciziei Curții Constituționale și întreaga procedură care a fost urmată.
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020 pentru modificarea şi completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achiziţiilor publice
Care e sensul acestei ordonanțe? Ei bine, Guvernul a motivat necesitatea ei pornind de la ideea că urmărește simplificarea procedurilor de achiziții publice și inițierea primilor pași către transformarea digitală a acestora, după cum rezultă din comunicatul de presă postat pe site-ul Agenției Naționale pentru Achiziții Publice.
Și, atunci, ce e în neregulă cu ea? Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de către Avocatul Poporului, iar obiectul ei e reprezentat de dispozițiile art. IV pct. 26 din ordonanță, mai exact: „Nerespectarea termenelor prevăzute de prezenta lege ori a dispozițiilor cuprinse în prezenta lege privind soluțiile ori măsurile ce pot fi dispuse de instanță constituie abatere disciplinară și se sancționează conform legii.” Articolul prevede, așadar, o nouă abatere disciplinară în sarcina judecătorului care soluționează cauze în domeniul achizițiilor publice. Curtea precizează în Decizia nr. 221/2020 că răspunderea disciplinară „este un aspect esențial al statutului oricărei categorii profesionale”. Astfel, articolul vizează statutul judecătorilor, iar legea spune că ordonanțele și legile care vizează statutul judecătorilor necesită un aviz din partea Consiliului Superior al Magistraturii, lucru care nu s-a întâmplat aici, fiindcă avizul CSM nu a fost solicitat.
Se încalcă, deci, art. 1 alin. (5) din Constituție: „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.”, raportat la art. 133 alin. (1): „Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independenţei justiţiei.” și, implicit, art. 1 alin. (3) privind statul de drept.
Ok, și de ce vorbim despre neconstituționalitatea ordonanței? Nu e vorba doar de un articol? Nu, fiindcă mai intervine o problemă: la data emiterii ordonanței de urgență, Guvernul nu a solicitat avizul Consiliului Legislativ. Se încalcă, deci, aceleași alineate ale art. (1) din Constituție, enunțate mai sus, la care se adaugă art. 79 alin. (1) din Constituție, care spune, negru pe alb: „Consiliul Legislativ este organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării şi coordonării întregii legislaţii. El ţine evidenţa oficială a legislaţiei României.” Exact ce spuneam mai sus (când am explicat cum se face și ce privește verificarea constituționalității overall) **despre chichițele de procedură.
În principal, cam astea sunt motivele pentru care Curtea a admis excepția de neconstituționalitate ridicată de Avocatul Poporului și a declarat ordonanța ca fiind neconstituțională în ansamblul ei.
OUG nr. 34/2020 pentru modificarea şi completarea OUG nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă
O altă ordonanță a Guvernului declarată neconstituțională e OUG nr. 34/2020, prin decizia Curții nr. 152/2020, care are legătură cu starea de urgență decretată în martie, la începutul pandemiei de Coronavirus. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată tot de către Avocatul Poporului și are ca obiect dispozițiile art. 9, art. 14 lit. c^1)-f) și ale art. 28 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, precum și Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea și completarea celei dintâi.
Pentru că sunt mai multe articole, o să le luăm pe rând și începem cu art. 14 lit. c^1)-f). Prin aceste prevederi, autorul excepției de neconstituționalitate susține că îi este permis Președintelui României să legifereze în domenii în care, de fapt, nu ar avea voie, adică domenii în care e necesară intervenția Parlamentului (prin lege) sau, cel mult, a Guvernului (prin ordonanțe). Mai exact, următoarele: măsurile de primă urgență care urmează a fi luate, drepturile și libertățile fundamentale al căror exercițiu se restrânge, autoritățile militare și civile desemnate pentru executarea prevederilor decretului și competențele acestora, alte prevederi, dacă se consideră necesare.
Curtea intervine, însă, și ne arată că decretul Președintelui României este pur și simplu un act administrativ executiv, care vine în sprijinul legii pentru punerea ei în executare, și nicio dispoziție legală din Ordonanța de urgență nr. 1/1999 nu îi dă acestuia dreptul de a adopta norme cu rang de lege. Adică, prin decret, Președintele doar numește în concret ce măsuri urmează a fi luate și drepturile fundamentale ce urmează a fi restrânse.
Cu toate acestea, Curtea observă că printre măsurile de primă urgență specificate de către Președinte în decret se numără și câteva care depășesc cadrul stabilit de ordonanța de urgență (exemplu: achiziționarea directă de către autoritățile publice centrale materiale și echipamente necesare combaterii epidemiei, plafonarea prețurilor la medicamente și aparatură medicală, la alimentele de strictă necesitate și la serviciile de utilitate publică etc.). Acestea derogă de la legislația în vigoare, ceea ce nu e posibil.
În plus, Parlamentul are obligația de a verifica îndeplinirea condițiilor legale referitoare la instituirea stării de urgență, exercitând un control asupra decretului Președintelui, urmat de adoptarea unei hotărâri (de aprobare sau nu) în ședința comună a celor două Camere (Senatul și Camera Deputaților). În această situație, Parlamentul nu a verificat respectarea exigențelor Constituției, ci doar a încuviințat măsura instituirii stării de urgență. Asta nu înseamnă că Ordonanța de urgență nr. 1/1999 i-a dat dreptul Președintelui să își depășească atribuțiile, ci că acesta a făcut-o oricum.
Art. 9 alin. (1) din OUG 1/1999, care prevede: „Conducătorii autorităților publice, ai celorlalte persoane juridice, precum și persoanele fizice au obligația să respecte și să aplice toate măsurile stabilite în prezenta ordonanță de urgență, în actele normative conexe, precum și în ordonanțele militare sau în ordine, specifice stării instituite.”, nu indică în mod clar ce fapte pot atrage sancțiuni, fiind considerate contravenții. Iar în ceea ce privește aceste sancțiuni, deducem că ele sunt precizate la art. 28 din aceeași ordonanță.
Însă, nici art. 28 nu este mai clar, fiindcă nici el nu specifică în mod concret care sunt actele, faptele sau omisiunile care pot atrage răspunderea contravențională. Pentru că articolul e lipsit de precizie, claritate și predictibilitate, CCR îl găsește incompatibil cu obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor, prevăzută de art. 1 alin. (5) din Constituție, precum și cu principiul restrângerii proporționale a exercițiului drepturilor și libertăților fundamentale, prevăzut de art. 53 alin. (2) din Constituție. În concluzie, art. 28 e neconstituțional.
Practic, care era faza dacă articolul ar fi rămas în vigoare? Dacă te prindea poliția pe stradă că faci ceva ce, în viziunea polițistului, reprezenta o încălcare a măsurilor din OUG 1/1999, puteai să iei amendă chiar dacă fapta pentru care ți s-a aplicat sancțiunea nu e specificată clar în ordonanță în sensul de contravenție. Și, dacă făceai plângere cu privire la procesul-verbal întocmit de organele de poliție, judecătorul nu dispunea de reperele necesare aplicării și interpretării legii.
În ceea ce privește cealaltă Ordonanță de urgență, cu nr. 34/2020, prin prevederile ei, afectează unele drepturi și libertăți fundamentale prevăzute de Constituție. Art. 115 alin. (6) din Constituție ne spune că „ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.” Acum, dacă corelăm aceste două informații, ajungem la concluzia că OUG nr. 34/2020 e neconstituțională în ansamblul ei. Dar de ce nu e neconstituțională în ansamblul ei și OUG nr. 1/1999, dacă și ea afectează drepturile și libertățile fundamentale ale cetățenilor? Pentru că, în 1999, când a fost adoptată aceasta, Constituția nu prevedea limitele ordonanțelor de urgență, nu exista acest art. 115 alin. (6), deci OUG nr. 1/1999 nu avea ce să încalce.
Legea manualului școlar
Probabil ați auzit de această lege care a stârnit ceva controverse atunci când a fost adoptată de Camera Deputaților, în data de 28 martie 2018. Ce își propunea această lege? Să reglementeze importanța manualului școlar drept bun de interes public și principal instrument de lucru al elevului. Exact, ați citit bine și nu e nici o eroare de scriere, în 2018, acum 3 ani, nu în perioada comunismului. Ei bine, legea a fost declarată neconstituțională în tot ansamblul ei, întrucât până și procedura de adoptare a încălcat prevederi constituționale, fără să intrăm în discuția referitoare la dispozițiile legii în sine (dar vom reveni imediat și asupra lor).
Am adus în discuție anterior faptul că verificarea constituționalității poate viza și procedura de adoptare, menționând aici diferența dintre legile organice și cele ordinare. În articolul 73 din Constituție putem vedea ce domenii reglementează legile organice. Într-adevăr, regăsim și organizarea generală a învățământului, însă nu putem încadra aici o reglementare ce privește rolul manualului școlar. Așadar, legea noastră ar fi (după cum e și la mintea cocoșului) ordinară, nu? În schimb, aceasta a fost adoptată în regim de lege organică, încălcând principiul bicameralismului consacrat de art.61 alin. (2) din Constituție.
Pe lângă problemele de formă, au fost și probleme de fond în ceea ce privește Legea manualului școlar. Exprimarea ambiguă și echivocă folosită în elaborarea textului de lege a ridicat numeroase confuzii și contradicții. Pentru început, definițiile pe care legea le stabilește sunt greșite din punct de vedere juridic. De exemplu, este folosită sintagma învățământul preuniversitar de stat obligatoriu și învățământul particular obligatoriu acreditat/autorizat, însă Legea educației naționale nr. 1/2011 stabilește în art. 16 alin. (1) că „Învățământul general obligatoriu este de 10 clase și cuprinde învățământul primar și cel gimnazial. Învățământul liceal devine obligatoriu până cel mai târziu în anul 2020”. Inclusiv noțiunea de bun de interes public este impropriu folosită, orice bun care servește funcționării unui serviciu public putând fi calificat astfel prin interpretare.
Textul legii prezintă lacune în ceea ce privește mai multe aspecte. Întâi, cine aprobă acest manual de bază, în ce condiții pot fi aprobate manualele, cum se realizează această procedură și multe alte întrebări ne pot apărea în minte când citim articolul 4 al legii. Apoi, ce se întâmplă cu plata manualelor care nu au fost declarate manual de bază? La fel ne putem întreba și cine sunt experții menționați în art. 8, responsabili pentru reexaminarea manualelor, cine îi numește și în baza a ce.
În baza sesizării Curții a stat și invocarea unor dispoziții contrare Constituției din cadrul legii. Ministerului Educației Naționale îi sunt atribuite, așa cum reiese din text, atribuții de ordin legislativ, precum elaborarea unor norme metodologice de aplicare a Legii manualului școlar, ceea ce contravine principiului de separare al puterilor în stat. Faptul că legea declară unic furnizor Societatea Editura Didactică și Pedagogică, excluzând toți ceilalți competitori, încalcă dispozițiile art. 135 alin. (1) din Constituție, potrivit cărora „Economia României este economie de piață, bazată pe libera inițiativă și concurență”.
Acestea au fost argumentele invocate de cei 27 de senatori ai grupurilor parlamentare ale Partidului Național Liberal și Uniunii Salvați România care au semnalat excepția. Ce a spus Curtea? CCR a analizat viciile de neconstituționalitate extrinseci, mai exact cele cu privire la adoptarea legii, întrucât acestea pot afecta actul în ansamblul său. Astfel, fără a mai fi nevoie să probeze viciile intrinseci, Curtea a admis excepția de neconstituționalitate prin Decizia nr. 537 din 18 iulie 2018.
Legea privind prelungirea mandatelor autorităților administrației publice locale
Legea a fost declarată neconstituțională în ansamblul ei, prin Decizia nr. 242/2020 a Curții. Controlul s-a exercitat pe cale de obiecție, iar obiecția de neconstituționalitate a fost formulată de 71 de deputați din Grupul parlamentar al Partidului Național Liberal. Fiind un control pe cale de obiecție, el s-a realizat a priori, adică înainte de promulgarea legii.
Ea urmărea prelungirea cu cel mult 6 luni de la data încetării stării de urgență a mandatelor în curs ale primarilor, primarului general al municipiului București, președinților de consilii județene, consiliilor locale, Consiliului General al Municipiului București și consiliilor județene. De asemenea, stabilea că data alegerilor pentru autoritățile administrației publice locale din anul 2020 urma a se stabili prin lege organică, cu cel puțin 75 de zile înaintea votării.
Autorii sesizării susțineau, în esență, că situația de excepție prin care durata mandatului aleșilor locali este prelungită din cauza pandemiei generate de răspândirea COVID-19 e deja reglementată în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2020 privind prelungirea mandatelor autorităților administrației publice locale cuprinse în perioada 2016-2020. Art. 16 alin. (1) și (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative prevede că „în procesul de legiferare este interzisă instituirea acelorași reglementări în mai multe articole sau alineate din același act normativ ori în două sau mai multe acte normative”, precum și că „în cazul existenței unor paralelisme acestea vor fi înlăturate fie prin abrogare, fie prin concentrarea materiei în reglementări unice”. Chiar dacă aceste dispoziții nu sunt de rang constituțional, ele contribuie la materializarea principiului securității raporturilor juridice, oferind claritate și predictibilitate, așadar sunt în legătură directă cu art. 1 alin. (5) din Constituție.
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2020 reglementează faptul că data de la care se prelungesc mandatele autorităților administrației publice locale este cea la care ele încetează ca urmare a ajungerii lor la termen, iar data până la care se prelungesc este data preluării, în condițiile legii, de către noile autorități ale administrației publice locale a mandatelor rezultate în urma alegerilor, dar nu mai târziu de 31 decembrie 2020. În schimb, legea criticată prevede că aceste mandate se prelungesc de la data încetării stării de urgență pe o perioadă de cel mult 6 luni.
De asemenea, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2020 prevede că data alegerilor ce vor fi organizate se stabilește conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 115/2015, și anume prin hotărârea Guvernului, cu cel puțin 75 de zile înaintea votării, pe când, potrivit legii criticate, după cum am văzut mai sus, data alegerilor pentru autoritățile administrației publice locale din anul 2020 se stabilește prin lege organică, cu cel puțin 75 de zile înaintea votării.
Situația astfel creată este una de paralelism și incoerență legislativă, motiv pentru care Curtea a constatat legea ca fiind neconstituțională în ansamblul său.
Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii
Legea sus-numită reglementează organizarea și funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii. Ulterior, acesteia i-au fost aduse modificări și completări prin Legea nr. 234/2018. Înainte însă, au fost semnalate și admise de Curte excepții de neconstituționalitate în cazul mai multor articole.
Un exemplu ar fi în cazul art. 55, alin. (4) și, prin asociere cu acesta, (9), declarate neconstituționale prin Decizia nr. 196/2013. În cadrul acestora era reglementată revocarea membrilor CSM – motivele, cine o poate iniția și procedura aplicabilă. CCR a reținut că sintagma „neîndeplinirii sau îndeplinirii necorespunzătoare a atribuțiilor încredințate prin alegerea ca membru al Consiliului” din articolul 55 alin. (4) este echivocă, întrucât legea în cauză nu prevede specific care sunt aceste atribuții și CSM este privit drept un organ colectiv, atât în Constituție, cât și în textul Legii nr. 317/2004. Având un conținut mixt și confuz, textul afectează predictibilitatea legii și, ca urmare, încalcă hotărâri din jurisprudența Curții Europene, deci, implicit, prevederile articolului 20 din Constituție.
Lipsă de coerență a fost semnalată și în cazul art. 54 alin. (1), excepția de neconstituționalitate fiind admisă de CCR prin Decizia nr. 374/2016. Acesta conținea dispoziții privitoare la durata de 6 ani a mandatului, însă sintagma „mandatul membrilor Consiliului Superior al Magistraturii” a creat confuzii, întrucât norma nu face distincție între membrii aleși și membrii de drept ai acestui organism. În decizia sa, Curtea a prezentat argumente ce probează că dispozițiile referitoare la procedura de alegere și durata mandatului membrilor CSM sunt clare. Hotărârile Senatului, oferite ca urmare a unei cerințe din partea CSM pentru a clarifica nelămuririle, sunt cele care au creat ulterior confuzii. În final, CCR a reținut că dispozițiile prezentului articol ar fi valabile doar cu completarea că persoana aleasă pentru ocuparea unui loc vacant își exercită calitatea de membru pentru restul de mandat rămas până la expirarea termenului.
Și art. 52 alin. (1) ce reglementează procedura disciplinară a fost criticat și, ca urmare a Deciziei nr. 774/2015, declara neconstituțional. Cu privire la această procedură, Curtea a statuat că posibilitatea ca magistratul să fie suspendat pe parcursul acesteia nu are caracterul unei sancțiuni disciplinare, ci a unei măsuri provizorii pentru imparțialitate. Legiuitorul a omis însă reglementarea unei căi de atac separată împotriva hotărârii prin care este luată măsura anterior menționată și în acest mod a fost negat accesul liber la justiție al persoanei supuse procedurii. Articolul ar fi fost constituțional dacă ar fi reglementat și atacarea separată a hotărârii prin care se dispune suspendarea din funcție a magistratului, până la soluționarea definitivă a acțiunii disciplinare.
Folosirea termenului de recurs, cu alt sens decât cel propriu reglementat de Codul de procedură civilă, a ridicat câteva probleme. Astfel, art. 51 alin. (3) al Legii 317/2004, care prevede posibilitatea recursului împotriva hotărârilor de soluționare a acțiunii disciplinare a fost declarat neconstituțional prin Decizia nr. 318/2018. Prin această decizie, CCR a stabilit că dispozițiile articolului sunt constituționale doar dacă ne-am referi la acest „recurs” ca la „o veritabilă cale de atac devolutivă împotriva hotărârii organului disciplinar”, ci nu acea cale extraordinară de atac prevăzută în procedura civilă.
În prezent, dispozițiile menționate anterior au fost fie abrogate, fie însoțite de completări oferite prin trimitere la Legea nr. 234/2018 sau prin note adăugate pe baza deciziilor Curții.
Legea pentru modificarea şi completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice
70 de deputați aparținând grupului parlamentar al Partidului Național Liberal au semnalat excepții de neconstituționalitate în ceea ce privește această lege. Ce a decis Curtea? Prin Decizia nr. 849/2020, CCR a admis obiecția de neconstituționalitate a legii în ansamblul ei. Ce a fost în neregulă cu această lege vom vedea în rândurile următoare.
Am văzut că o lege poate încălca prevederile Constituției și prin prisma metodei de adoptare. Legea de mai sus intră și ea în această categorie. Curtea a constatat că aceasta a fost adoptată de Camera Deputaților, încălcând principiul bicameralismului, consacrat de Constituție. Din analiza comparativă a conținutului normativ al actelor adoptate în prima Cameră sesizată (Senatul), respectiv în Camera decizională (Camera Deputaților) legea, în redactarea pe care a adoptat-o Camera Deputaților, se îndepărtează în mod substanțial de textul adoptat în Senat. Mai mult, legea adoptată modifică obiectul său de reglementare și schimbă configurația actului normativ.
În Constituție e prevăzută o colaborare între Parlament și Guvern în ceea ce privește inițiativele legislative care au ca obiect bugetul de stat. Însă, după cum între Parlament și Guvern nu a existat o comunicare reală cu privire la adoptarea legii, stabilirea sursei de finanțare nu a fost realizată în temeiul legii fundamentale. CCR a reținut astfel: „Camera decizională a decis asupra majorării unor cheltuieli bugetare întemeindu-se pe o sursă de finanțare incertă, generală și lipsită de un caracter obiectiv și efectiv”.
Întrucât motivele de natură exterioară sunt suficiente pentru ca o lege să fie declarată neconstituțională, acestea au fost argumentele pe baza căreia Curtea a admis obiecția, fără a mai fi nevoie să intre în analiza elementelor de conținut.
Unde pot vedea deciziile CCR?
Deciziile CCR se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Ca să îți fie mai ușor, poți folosi motorul de căutare. Le găsești și în jurisprudență, pe site-ul CCR, aici.
Acum, să recapitulăm…
Long story short: un articol de lege este neconstituțional atunci când dispozițiile sale sunt contrare Constituției. Cine, cum și când decide? Curtea Constituțională, prin efectuarea unui control de constituționalitate, de fiecare dată când este sesizată cu privire la o lege (și aici ne referim și la tratate internaționale, ordonanțe ale Guvernului, regulamente și hotărâri ale Parlamentului – basically orice act cu forță juridică egală cu cea a legii). Ok, și ce se întâmplă după? Declarat neconstituțional, articolul de lege în cauză își încetează efectele.
Un ABC de Drept constituțional este un must pentru oricine, fie că are treabă sau nu cu domeniul juridic, întrucât Constituția este legea fundamentală a oricărui stat. De aceea, este important să știm că se poate întâmpla ca o lege să ne îngrădească drepturi și libertăți fundamentale și că noi putem acționa când ne aflăm în această situație.
Fotografie de Ekaterina Bolovtsova pe Pexels
art 118 alin 4 din OUG nr195/2002,privind,masura administrativa,PV început sub imperiul legii vechi modificat prin Legea 152 din 26 iulie 2019,legea veche prevedea înștiințarea petentului,legea noua nu