De ce universitățile nu au dreptul să stabilească cuantumul taxelor de studiu – o problemă de drept constituțional asupra autonomiei universitare
31 minute • Andrei Nicolae Popa • 20 ianuarie 2021
Acum trei luni, explicam pe blogul Avocatoo motivele legale pentru care am chemat în judecată Universitatea din București (UB), solicitând anularea actelor administrative în temeiul cărora s-au indexat taxele de studii ale studenților cu rata inflației. Pârâta UB, prin întâmpinarea transmisă la dosarul cauzei, a invocat două articole din Legea nr. 1/2011 a educației naționale care, spune ea, îi dau dreptul să stabilească cuantumul taxelor de studii în temeiul autonomiei universitare. Mai exact, pârâta invocă art. 119, alin. (1) și (3) și art. 141 din Lege care i-ar da dreptul să stabilească în mod unilateral, în orice moment, o majorare a taxelor de studii.
Ce prevăd cele două articole invocate de pârâtă:
- art. 119 alin. (1) și (3) din Legea educației naționale nr. 1/2011:”Art. 119. – (1) În instituțiile de învățământ superior de stat, învățământul este gratuit pentru cifra de școlarizare aprobată anual de Guvern și cu taxă. Cuantumul taxei este stabilit de către senatul universitar, conform legii. (3) Instituțiile de învățământ superior au autonomie în stabilirea cuantumului taxelor și au obligația să le comunice tuturor celor interesați, inclusiv pe site-ul universității. “.
- art. 141 din Legea educației naționale nr. 1/2011:”Art. 141. – Instituția de învățământ superior semnează cu fiecare student/student-doctorand/cursant/cercetător post-doctoral înmatriculat la un program de studii un contract de studii universitare în concordanță cu prevederile regulamentelor de organizare și desfășurare a programelor de studii și cu respectarea legislației în vigoare. Contractele de studii nu se modifică în timpul anului universitar.”.
În demersul meu argumentativ enunțat în cererea de chemare în judecată, am arătat instanței că cele două articole trebuie interpretate în coroborare cu art. 3 din OUG 133/2000 privind învăţământul universitar şi postuniversitar de stat cu taxa care prevede că taxele universitare nu pot fi modificate pe durata ciclului de studii, cuantumul taxei reprezentând o ofertă care trebuie prezentată candidatului la concursul de admitere și confirmată astfel cum a fost formulată odată cu semnarea contractului de studii și a înscrierii în an. Această ofertă, conform filosofiei instituită de legiuitor prin OUG nr.133/2000, nu poate fi modificată, în mod unilateral, de universitate și acceptată forțat de către student, pe durata ciclului de studii.
Cu toate acestea, am observat că cele două articole invocate de pârâtă nu comportă doar o simplă problemă de interpretare a legii, ci adevărate probleme de constituționalitate fundamentate pe crearea unui paralelism legislativ, a încălcării principiilor de calitate, claritate a legii, a încălcării limitelor autonomie universitare și a dreptului la învățătură, dar și a încălcării principiilor de justețe, echitate și proporționalitate care trebuie să guverneze sistemului de impunere a oricărui tip de taxe.
Astfel, în temeiul art. 146 lit. d) din Constituţia României, republicată, şi al art. 11 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, am ridicat în fața instanței la care se judecă anularea actelor prin care se indexează taxele universitare o excepție de neconstituționalitate cu privire la prevederile art. 119, alin. (1) și (3) și art. 141 din Legea educației naționale, prin care urmăresc să demonstrez instanței a quo, dar mai ales Curți Constituționale, de ce universitățile nu au dreptul de a stabili cuantumul taxelor universitare în temeiul autonomiei universitare.
Astăzi, la al doilea termen de judecată, Tribunalul Alba mi-a admis cererea și a sesizat Curtea Constituțională cu privire la dispozițiile legale criticate. În continuare, voi prezenta motivele de neconstituționalitate pentru care a fost sesizată CCR.
1. Universitățile nu au dreptul de a stabili cuantumul taxei universitare în temeiul autonomiei universitare
O primă problemă de constituționalitate constă în faptul că art. 119 din Legea nr. 1/2011 instituie dreptul universității de a stabili cuantumul taxei de studii, această prerogativă fiind sugerată ca o componentă a autonomiei universitare. În acest context legislativ, se remarcă o contradicție vădită între dimensiunea constituțională a autonomiei universitare, potrivit fizionomiei juridice atribuite de legiuitorul constituant și jurisprudenței Curții Constituționale, și conținutul dreptului de stabilire a cuantumului taxei de studii de către universitate. Mai precis, un astfel de drept nu doar că nu este reglementat la nivelul Legii fundamentale, nici în mod expres la nivel infraconstituțional, prin lege, ci este și exclus din sfera de cuprindere a autonomiei universitare de către instanța de contencios constituțional, cristalizată pe cale jurisprudențială.
Astfel, Curtea Constituțională, în Decizia nr. 731/2009, a început prin a statua că ”principiul constituțional al autonomiei universitare trebuie să își găsească reflectarea, în egală măsură, asupra organizării și funcționării procesului de învățământ, a statutului cadrelor didactice, a promovării în funcție a acestora, a normei didactice etc.” Mai târziu, prin Decizia nr. 1646/2010, a reținut că autonomia universitară ”include normele, procedurile și standardele interne ale fiecărei universități, cu respectarea limitelor impuse de legislația în vigoare, prin care acestea tind să definească și să individualizeze rolul lor în cadrul comunității” și că ”se poate exercita doar cu condiția asumării răspunderii publice, care obligă orice instituție de învățământ superior să asigure eficiență managerială”. Totodată, Decizia nr. 161/2011 prevede că ”principiul autonomiei universitare dă dreptul comunității universitare să își stabilească misiunea proprie, strategia instituțională, structura, activitățile, organizarea și funcționarea proprie, gestionarea resurselor materiale și umane, dar toate acestea trebuie realizate cu respectarea strictă a legislației în vigoare, în limitele și condițiile impuse de aceasta.”. Nu în ultimul rând, în Decizia nr. 80/2014, ”Curtea constată că gestionarea patrimoniului în mod nemijlocit, fără a exista o reglementare legală general aplicabilă instituțiilor de învățământ superior, ar avea drept efect gestionarea discreționară a patrimoniului de către conducerea instituției de învățământ superior și, eventual, transmiterea dreptului de proprietate al instituției de învățământ superior asupra unor bunuri aflate în proprietatea sa privată către alte persoane, ceea ce este de natură a afecta baza materială necesară procesului educațional. De asemenea, alegerea sau desemnarea, în mod independent, a structurilor și funcțiilor de conducere ale universităților excedează noțiunii de autonomie universitară”.
Interpretând coroborat aceste repere jurisprudențiale trasate de Curtea Constituțională, observăm că, din nicio definiție a autonomiei universitare, nu reiese nici expres, nici implicit că stabilirea cuantumului taxelor universitare se încadrează în limitele autonomiei. Nici măcar art. 123 din Legea nr. 1/2011, care enumeră componentele autonomiei universitare, nu menționează expres dreptul universității de a stabili cuantumul taxelor de studii pentru studenți ca o dimensiune a autonomiei universitare.
2. Cuantumul taxelor universitare ar trebui stabilit de către Ministerul Educației și Cercetării sau cel puțin cu aprobarea acestuia
Mai mult, Curtea leagă în mod direct limitele autonomiei universitare de principiul răspunderii publice, a cărui verificare intră în sarcina Ministerului Educației și Cercetării (MEC).
Tot în sarcina MEC intră și atribuția de gestionare a patrimoniului și de alegere a structurii și a funcțiilor de conducere, tocmai în vederea asigurării și a protejării scopului serviciului public educațional. În același sens au fost edictate și dispozițiile art. 121 din Legea nr. 1/2011, care prevăd faptul că „Ministerul Educației și Cercetării este autoritate publică și este abilitat să urmărească, să controleze aplicarea și respectarea reglementărilor legale în domeniul învățământului superior și să aplice, dacă este cazul, sancțiuni. De asemenea, Ministerul Educației Naționale controlează modul în care universitățile își exercită autonomia universitară, își asumă misiunea generală și pe cea proprie și își exercită răspunderea publică”.
Într-o altă ordine de idei, MEC este autoritatea de reglementare competentă în domeniul învățământului superior, autoritate care trebuie să aibă și dreptul de a stabili cuantumul taxelor de studii, în vederea protejării scopului învățământului superior, în acord cu spiritul și litera Legii fundamentale. MEC acționează, sau ar trebui să acționeze, asemenea autorității de reglementare din domeniul energiei (ANRE), a celei din domeniul serviciilor comunitare (ANRSC) sau a celei din domeniul comunicațiilor (ANCOM), toate având atributul legal de stabilire a tarifelor și a standardelor de calitate pentru operatori. Drept urmare, constituțional este ca MEC să stabilească cuantumul taxelor universitare, și nu universitatea, deoarece doar în acest mod s-ar evita arbitrariul și posibilitatea ca universitatea să impună, oricând pe durata ciclului și în orice cuantum, noi taxe de studii. În acest sens, stă mărturie însăși Decizia Curții nr. 72/1995, care a statuat că este constituțională soluția legislativă din vechea Lege a învățământului prin care criteriile unitare de stabilire a taxelor în valută de la studenți și cursanți străini sunt stabilite de universități cu acordul Ministerului Educației. Curtea a argumentat că acordul Ministerului Educației în stabilirea taxelor previne orice măsură discriminatorie între diferitele categorii de studenți.
Sub aspectele mai sus criticate de la pct. 1 și 2, apreciem că art. 119 din Legea nr. 1/2011 depășește limitele autonomiei universitare și încalcă principiul justeței obligațiilor fiscale, încălcând astfel art. 32 din Constituția României, republicată.
3. Dreptul de stabilire a taxei de studii de către universitate încalcă principiul justeței, echității și proporționalității
La ora actuală însă, art. 119 din Legea nr. 1/2011 creează o situație mult prea oneroasă în sarcina studenților, care îi determină să abandoneze cursurile, din lipsa posibilității plății taxelor majorate intempestiv. Acest drept al universităților generează, în practică, situații juridice care conduc la creșterea abandonului școlar și îndepărtarea studenților de serviciul public de învățământ, creând exact un efect opus garanțiilor constituționale instituite de art. 32 din Constituție.
Nu în ultimul rând, nu trebuie trecută cu vederea finalitatea instituirii taxei universitare de studii, care se subscrie scopului fundamental al serviciului public de învățământ superior, respectiv buna funcționare a acestui din urmă serviciu, prin completarea finanțării de la bugetul de stat. În considerarea acestei funcții, taxa universitară de studii nu are și nu trebuie să aibă caracter echivalent, însă ea trebuie să fie caracterizată de justețe, echitate și proporționalitate conform jurisprudenței constante a CCR în materia taxelor și a impozitelor; or, aceste principii sunt nesocotite de actuala soluție legislativă, care conferă universităților dreptul de a stabili în mod arbitrar cuantumul taxelor. Universitățile nu pot stabili cuantumul taxelor universitare în mod just, rezonabil și echitabil atât timp cât legea le dă un drept discreționar de stabilire, fără criterii obiective de taxare. Reiterăm faptul că premisa instituirii de taxe școlare este desfășurarea unui serviciu public de interes național, iar nu privat sau comercial. Drept urmare, cu atât mai mult ar trebui să existe garanții legale care să asigure justețea taxării și exercitarea dreptului la educație superioară, garanții care pot fi asigurate doar de către autoritatea publică de control și reglementare în domeniu, în caz fiind vorba de Ministerul Educației și Cercetării.
Sub aspectele mai sus criticate, apreciem că art. 119 din Legea nr. 1/2011 încalcă principiul justeței obligațiilor fiscale, încălcând art. 56 alin. (2) și 139 alin. (3) din Constituția României, republicată.
4. Art. 119 din Legea educației naționale este lipsit de calitate, claritate și previzibilitate
O a doua critică de constituționalitate are în vedere faptul că art. 119 din Legea nr. 1/2011 oferă senatului universitar dreptul de a stabili cuantumul taxelor, conform legii [parafrazarea subsemnatului]. Potrivit unei interpretări sistematice în materie, art. 119 doar stabilește atributul senatului universitar de a stabili taxele universitare, legiuitorul operând ulterior cu o normă de trimitere către toată legislația incidentă în sfera educațională.
În acest caz, în acord cu optica de legiferare uzitată, art. 119 ar trebui să se coroboreze cu art. 3 din OUG nr. 133/2000, astfel încât senatul universitar să poată stabili taxele de studii doar înaintea concursului de admitere, iar acestea să opereze pe toată durata ciclului. Cu toate acestea, teza a doua a art. 119 nu distinge cu privire la limitele constituționale ale autonomiei universitare în ceea ce stabilește dreptul de a stabili taxele, universitățile invocându-l drept temei legal pentru a le putea modifica, în mod unilateral, pe durata ciclului/ programului de studii.
Drept consecință, deși autonomia universitară trebuie exercitată în limitele impuse de lege, deci inclusiv în limitele art. 3 din OUG nr. 133/2000, art. 119 din Legea nr. 1/2011 dă dreptul universităților de a stabili și modifica unilateral, oricând, cuantumul taxelor de studii. O atare interpretare a normei apare atât în contradicție cu prevederile art. 3 din OUG nr. 133/2000, care interzic expres respectiva conduită, dar și cu art. 141 din Legea nr. 1/2011. Explicitând, pe de-o parte, art. 141 din Legea educației naționale ar permite o astfel de clauză inserată în contractul de studii, prin puterea efectului juridic al regulamentelor universitare, iar, pe de altă parte, ultima teză a aceluiași articol interzice expres modificarea contractului de studii în timpul anului universitar.
O lectură atentă ne permite deci să deducem că se creează un paralelism legislativ, în care normele de drept public guvernând buna funcționare a unui serviciu public de rang constituțional se confruntă cu regulile de drept civil aplicabile regimului juridic al contractului de studii.
În acest context, urmează să facem apel la o jurisprudență constituțională care statuează faptul că drepturile și obligațiile studenților pot fi doar acelea prevăzute de legea organică și că învățământul este un serviciu public. Totuși, nu putem neglija existența unui regim de drept privat instituit prin art. 141 din Legea nr. 1/2011, care conferă dreptul universității de a naște, modifica și stinge în mod unilateral drepturi și obligații în sarcina studenților prin intermediul contractelor de studii și al regulamentelor universitare. În temeiul acestei norme juridice, contractul de studii poate fi calificat drept un contract nenumit, comutativ și de adeziune, supus regulilor generale în materia obligațiilor, prevăzute de Codul civil. Cu toate acestea, vedem că universitățile, prin invocarea exclusivă a art. 119 din Legea nr. 1/2011, înțeleg să modifice unilateral obligațiile studenților pe durata executării contractului, instituind clauze de indexare și mărind taxa universitară.
În lumina celor sus-menționate, se observă că art. 119 din Legea nr. 1/2011 este lipsit de claritate, calitate și previzibilitate sub aspectul întinderii efectelor autonomiei universitare, prin raportare la dreptul instituției de învățământ de a modifica sau nu, în mod unilateral, taxele de studii pe durata ciclului/programului de studii. De asemenea, această modalitate de reglementare încalcă și principiul supremației Constituției, întrucât, printr-o lege infraconstituțională, se oferă autonomiei universitare o întindere mai mare decât aceea pe care însuși legiuitorul constituant a prevăzut-o.
Argumentele subsemnatului sunt susținute și de jurisprudența instanței de contencios constituțional relativă la reperele fundamentale sub care trebuie analizate claritatea și previzibilitatea legii. Exempli gratia, în Decizia CCR nr. 678/2019, Curtea a reținut că ”în elaborarea actelor normative, organul legislativ trebuie să se asigure că folosirea termenilor se realizează într-un mod riguros, într-un limbaj juridic, care este prin excelență unul specializat. Precizia și claritatea limbajului folosit în domeniul juridic se obțin prin analizarea și utilizarea cât mai adecvată a termenilor și expresiilor, ținându-se seama și de semnificația lor curentă, ceea ce înseamnă că, deși legiuitorul în cadrul procedurii de legiferare poate opera cu termeni din limbajul comun, aceștia trebuie folosiți adecvat domeniului respectiv, numai în acest mod putând fi asigurată unitatea terminologică a stilului juridic (Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, paragraful 47, mai sus citată).”
În acord cu cele citate anterior, în Decizia CCR nr. 12/2020, ”Curtea Constituțională reține că, potrivit Legii nr. 24/2000, normele de tehnică legislativă impun legiuitorului ca în cadrul soluțiilor legislative adoptate să realizeze o configurare explicită a conceptelor și noțiunilor folosite în noua reglementare, care au un alt înțeles decât cel comun, pentru a se asigura astfel înțelegerea lor corectă și a se evita interpretările greșite (art. 25), iar dacă o noțiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înțelesuri diferite, semnificația acestuia în context se stabilește prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispozițiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv, și devine obligatorie pentru actele normative din aceeași materie [art. 37 alin. (2)]. De asemenea, Curtea reține că, în general, stilul juridic, datorită înseși rațiunii sale de a fi, întrebuințează aceeași terminologie, cuprinzând cuvinte tehnice care corespund exact noțiunilor juridice. Utilizarea constantă și uniformă a acelorași termeni în redactarea actelor normative este o garanție pentru realizarea coerenței legislației naționale, în aceste condiții nemaifiind necesară determinarea conceptuală și definirea acestor termeni, așadar, interpretarea oficială, autentică, contextuală a noțiunilor cu conținut normativ identic reglementării anterioare (a se vedea în acest sens Decizia nr. 489 din 30 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 661 din 29 august 2016, paragrafele 59 și 61).”
În ceea ce privește instituirea dreptului universității de a modifica unilateral cuantumul taxei de studii pe durata ciclului de studii/programului de studii, apreciem că aceasta este o măsură disproporționată și inechitabilă în raport cu scopul serviciului public de învățământ. Art. 119 din Legea nr. 1/2011 consacră dreptul universității de a modifica valoarea taxei despre care candidații la admitere au luat cunoștință și pe care au acceptat-o prin confirmarea locului, permițând universității să o mărească până când aceasta ar deveni mult prea oneroasă pentru studenți, iar aceștia nu și-ar mai putea-o permite, fiind implicit nevoiți să renunțe la studii. Or, scopul taxelor universitare, ca taxe destinate bunei funcționări a unui serviciu public, nu este acela al îmbogățirii universității, ci acela de a asigura suportabilitatea unei părți din costurile pentru școlarizarea studenților care nu beneficiază de loc subvenționat de la bugetul de stat. Chiar și așa, cuantumul taxelor nu trebuie să întrunească principiul echivalenței, nefiind necesar ca nivelul taxelor să reflecte în mod integral și exhaustiv costurile de școlarizare sus-amintite.
În plus, chiar dacă regimul juridic ar fi fost unul de drept privat pur, tot nu se poate admite ca legea să ofere uneia dintre părți drepturi care ar fi contrare principiului libertății contractuale și al bunei-credințe (pacta sunt servanda). Însă, sub acest aspect, art. 119 din Legea nr. 1/2011 încalcă limitele autonomiei universitare, generând dezechilibru contractual și inechitate, în măsura în care permite modificarea unilaterală a taxei de studii pe durata ciclului/programului de studii.
În concluzie, apreciez că art. 119 din Legea nr. 1/2011 este neconstituțional în raport cu dispozițiile art. 1 alin. (3) și (5) și ale art. 32 din Constituția României, republicată, în măsura în care prin acesta se permite universităților majorarea în mod unilateral a taxei de studii pe durata ciclului/programului de studii.
5. Drepturile și obligațiile studenților trebuie reglementate prin lege organică
Art. 141 din Legea nr. 1/2011 dă dreptul universităților să instituie noi obligații în sarcina studenților, altele decât cele prevăzute prin lege organică. Pe de o parte, teza întâi a art. 141 prevede că ”instituția de învățământ superior semnează cu fiecare student/student-doctorand/cursant/cercetător post-doctoral înmatriculat la un program de studii un contract de studii universitare în concordanță cu prevederile regulamentelor de organizare și desfășurare a programelor de studii (…)”. Pe de altă parte, teza a doua dispune următoarele: ”Contractele de studii nu se modifică în timpul anului universitar”. Interpretând sistematic cele două teze, observăm că normele juridice astfel edictate permit universităților să decidă în mod unilateral majorarea taxei de studiu, prin acte administrative, pe parcursul ciclului de studii și în timpul executării contractului. De asemenea, cele două prevederi permit ca universitatea să instituie sancțiuni administrative cu dublă finalitate, punitivă și coercitivă, al căror scop principal constă în constrângerea studentului la aderarea nemijlocită la orice modificare unilaterală a taxei de studiu. Această sancțiune este exmatricularea pentru neplata taxei.
De altfel, însăși ideea unui contract de studii este incompatibilă cu regimul juridic al serviciului public educațional și al statutului profesional al studenților. Legea instituie un contract nenumit căruia, în lipsă de stipulații contrare, îi sunt aplicabile regulile generale în materia obligațiilor, prevăzute de Codul civil. Conform art. 1166 Cod civil, aceste contracte de studii reprezintă acorduri de voință cu intenția de a naște, modifica sau stinge drepturi și obligații. Or, nașterea, modificarea și stingerea de obligații sunt incompatibile cu statutul profesional de student, după cum vom demonstra.
Demersul meu argumentativ pornește de la premisa că studenții reprezintă o categorie profesională al cărei domeniu este reglementat prin lege organică. Prin urmare, nu se pot adăuga obligații în sarcina studenților (altele decât cele prevăzute de Legea nr. 1/2011) prin Carta Universitară, prin Regulamentul privind activitatea profesională a studenților, prin contractul de studiu sau prin orice alt act administrativ infra legem.
În același sens a conchis și Curtea Constituțională a României în două decizii ce privesc profesorii, respectiv magistrații, ambele fiind categorii profesionale subscrise unui domeniu rezervat legilor organice.
Astfel, în Decizia nr. 235/2020, Curtea reține că ”norme[le] care vizează statutul personalului didactic, de conducere, de îndrumare și control din învățământul preuniversitar” ”se circumscri[u] noțiunii de „organizare generală a învățământului”, prevăzută de art. 73 alin. (3) lit. n) din Constituție”. În plus, în Decizia nr. 454/2020, ”Curtea reţine că jurisprudenţa sa este constantă în sensul că revine legiuitorului competenţa să reglementeze aspectele esenţiale ale raportului de muncă în privinţa acelor categorii de personal al căror statut se stabileşte, potrivit Constituţiei, prin lege organică”.
Dacă vom compara literele l) și n) ale art. 73 din Constituție, vom constata că ambele fac vorbire despre ”organizarea” respectivului domeniu rezervat legilor organice. Acest cuvânt cuprinde, conform jurisprudenței CCR sus-menționate, și organizarea regimului juridic al corpurilor profesionale ce compun acele domenii. În virtutea liniei constante de argumentare a instanței de contencios constituțional, apreciez că instituirea dreptului universității de a modifica unilateral taxele școlare prin acte administrative, în timpul executării contractului de studii, nu se poate realiza printr-o legislație secundară sau terțiară. De asemenea, nu se poate institui printr-un regulament universitar (act administrativ) o sancțiune administrativă cu efect coercitiv în ceea ce privește executarea unei obligații de plată rezultate dintr-un contract civil.
În concluzie, apreciez că art. 141 din Legea educației naționale nr. 1/2011 este neconstituțional în raport cu prevederile art. 61 alin. (1) și ale art. 73 alin. (3) lit. n) din Constituție, în măsura în care permite să se nască noi obligații în sarcina studenților, prin acte administrative inferioare legii organice.
6. Existența unui contract de studii apare în contradicție cu stabilirea drepturilor și obligațiilor studenților prin lege
În măsura în care Curtea ar admite imposibilitatea de a fi prevăzute, în contractul de studii, mai multe drepturi și obligații decât cele reglementate prin lege organică, atunci contractul de studii ar fi lipsit de cauză, deoarece nu poate naște, modifica sau stinge prin el însuși noi drepturi și obligații. Or, o prevedere legală care instituie un contract care doar preia drepturi și obligații deja prevăzute de lege deturnează însăși finalitatea unui contract, încălcând principiul legalității și al securității raporturilor juridice prevăzut de art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție.
În plus, nu trebuie pierdută din vedere tehnica de legiferare deficitară, care nu întrunește rigorile de claritate și previzibilitate garantate prin art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală. În concret, teza a doua a art. 141 din Legea nr. 1/2011, care prevede imposibilitatea modificării contractelor de studii pe parcursul anului universitar, este în contradicție flagrantă cu teza I a art. 141, care dispune încheierea contractelor de studii pe durata programului de studii, dar și cu art. 3 din OUG nr. 133/2000. Împreună, normele juridice anterior citate contravin art. 142, respectiv art. 150-170 din Legea nr. 1/2011, care prevăd, în esență, că durata școlarizării se organizează pe cicluri și programe de studii.
În fapt, teza I a art. 141 din Legea nr. 1/2011 prevede, în mod corect, încheierea contractului de studii pe durata întregului program și ciclu de studii, în timp ce art. 3 din OUG nr. 133/2000 instituie stabilirea cuantumului taxei înainte de începerea admiterii. O astfel de optică legislativă este justificată de faptul că taxa reprezintă o ofertă de a contracta, care trebuie să fie determinată pentru a putea fi sau nu acceptată de candidat. Raționamentul legiuitorului este unul corect în raport cu teoria generală a obligațiilor, întrucât candidatul, prin participarea la admitere, promovarea concursului și confirmarea locului, acceptă oferta. Această ofertă, incluzând prețul (tariful educațional) și serviciile oferite de universitate, trebuie să subziste pe întreaga durată a executării contractului de studii, corespunzând duratei ciclului/programului de studii.
Cu toate acestea, teza a doua a art. 141 vine în contradicție flagrantă cu prevederile tezei I și ale celorlalte articole care prevăd organizarea programelor și a ciclurilor de studii, prin faptul că prohibă modificarea contractului de studii în timpul anului universitar. Raționând per a contrario, am putea deduce că ele s-ar putea modifica în timpul ciclului și al programului de studii, chiar prin voința unilaterală a universității, efectele juridice urmând a se produce ulterior încheierii anului universitar în curs, însă până la finalul ciclului/programului de studii. În speța dedusă judecății instanței a quo, operează întocmai o astfel de ipoteză.
Prin această lipsă de corelare între legi, în cadrul unui corp normativ reglementând aceeași materie, se creează o insecuritate în raporturile juridice educaționale dintre student și universitate. Inconvenientul a fost deja constatat din practica cvasiuniformă a universităților, care, pe durata executării contractului de studii, adoptă acte administrative interne prin care fie modifică unilateral taxele școlare, fie instituie sancțiuni cu efect coercitiv în sarcina studentului, pentru a-l determina pe acesta din urmă să adere la o astfel de modificare. În caz contrar, el va fi exmatriculat.
În considerarea celor expuse anterior, devine fără echivoc faptul că există o contradicție vădită atât în conținutul aceleiași legi, cât și în limitele corpusului normativ care reglementează sectorul educațional relativ la dreptul universității de a modifica în mod unilateral contractul de studii pe durata executării sale, încălcându-se deci principiul unicității reglementării și al securității raporturilor juridice, astfel cum sunt prevăzute în art. 16 din Legea nr. 24/2000.
În susținerea argumentelor de mai sus se poziționează și instanța de contencios constituțional, care, în Decizia CCR nr. 242/2020, a reiterat că ”un paralelism legislativ poate fi reținut în condițiile în care există “atât o suprapunere în privința obiectului de reglementare, cât și a termenelor avute în vedere de legiuitorul primar și, respectiv, delegat, fără că legea adoptată să realizeze vreo corelare sub acest aspect cu ordonanță de urgență a Guvernului în vigoare. Nu este prevăzută vreo abrogare expresă și nici nu s-ar putea susține abrogarea implicită a dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 29/2020 ca efect al intrării în vigoare a legii“. Dacă o lege care are același obiect de reglementare cu un act normativ în vigoare nu prevede vreo dispoziție referitoare la soluționarea conflictului între aceste acte normative, generează situații de instabilitate și incoerență legislativă, cu consecințe negative asupra aplicării legii la cazurile concrete, din moment ce promovează soluții legislative necorelate cu legislația în vigoare [Decizia nr. 155 din 6 mai 2020, paragraful 73, nepublicată încă în Monitorul Oficial al României, Partea I, la data pronunțării prezentei decizii]. Toate aceste aspecte au dus la constatarea încălcării art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție”.
De asemenea, în Decizia CCR nr. 594/2020 ”Curtea observă că, prin jurisprudența sa, a reținut relevanța normelor de tehnică legislativă în controlul de constituționalitate, arătând că, deși nu au valoare constituțională, prin reglementarea acestora legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea și coordonarea legislației, precum și conținutul și forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislații ce respectă principiul securității raporturilor juridice, având claritatea și previzibilitatea necesare (Decizia nr. 420 din 3 iulie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 883 din 1 noiembrie 2019, paragraful 59). Ca urmare, Curtea a reținut, atunci când a constatat încălcarea principiului securității juridice, și criteriile derivând din normele de tehnică legislativă a căror respectare ar fi condus la adoptarea unui act normativ care să respecte cerințele de calitate a legii.”
De asemenea, în paragraful 81 al Deciziei nr. 547/2020, Curtea s-a pronunțat în spiritul criticilor formulate de autorul excepției, subliniind că existența unor soluții legislative contradictorii și anularea unor dispoziții legale prin intermediul altor prevederi cuprinse în același act normativ conduc la încălcarea principiului securității raporturilor juridice, ca urmare a lipsei de claritate și predictibilitate a normei, principii ce constituie o dimensiune fundamentală a statului de drept, astfel cum acesta este consacrat în mod expres prin dispozițiile art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală.
Mai mult decât atât, potrivit jurisprudenței recente a Curții Constituționale, reiterată în Decizia nr. 219/2020, ”securitatea raporturilor juridice reprezintă un standard al statului de drept ce decurge din prevederile art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală. În acest sens, Curtea Constituțională a statuat, în jurisprudența sa, că principiul securității raporturilor juridice are o structură complexă și exprimă, în esență, faptul că cetățenii trebuie protejați contra unei insecurități create sau care riscă să fie creată prin activitatea de legiferare. S-a arătat, de asemenea, că, deși nu este în mod expres consacrat de Constituția României, acest principiu se deduce atât din prevederile art. 1 alin. (3), potrivit cărora România este stat de drept, democratic și social, cât și din preambulul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (a se vedea Decizia nr. 404 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 6 mai 2008, și Decizia nr. 651 din 25 octombrie 2018, paragraful 54). Totodată, referitor la același principiu, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut că unul dintre elementele fundamentale ale supremației dreptului este principiul securității raporturilor juridice (a se vedea hotărârile din 6 iunie 2005 și 7 octombrie 2009, pronunțate în cauzele Androne împotriva României și Stanca Popescu împotriva României)”.
Nu în ultimul rând, pentru a fi compatibilă cu principiul preeminenței dreptului, legea trebuie să îndeplinească cerințele de accesibilitate (normele care guvernează statutul profesional al categoriilor ce fac obiectul legii organice, deci drepturile și obligațiile lor, trebuie reglementate la nivel de lege), claritate, precizie și previzibilitate. Sub acest aspect, textul de la art. 141 nu respectă rigorile art. 1 alin. (5) din Constituție.
În consecință, apreciez că art. 141 din Legea nr. 1/2011 este neconstituțional în raport cu art. 1 alin. (3) și (5) din Constituția României, republicată.
7. Nașterea, în temeiul contractului de studii, a unor obligații de natură comercială și mult prea oneroase pentru student încalcă dreptul la învățătură
După cum am demonstrat mai sus, contractul de studii nu poate să prevadă alte obligații pentru student în afara celor expres prevăzute de legea organică. Cu toate acestea, art. 141 conferă Universității dreptul de a naște, prin regulamente universitare, noi obligații în sarcina studentului, modificând în mod unilateral contractul de studii. Un exemplu este chiar hotărârea Senatului Universitar de indexare a taxelor studenților cu rata inflației pe durata executării contractului, fără ca studentul să adere la sau să accepte o asemenea modificare. Astfel de modificări sau clauze la contractul de studii, prevăzute de regulamentele universitare sau instituite unilateral chiar de universitate, prin acte administrative, nu numai că generează un regim pur comercial sub care se execută contractul, ci și îndepărtează serviciul de învățământ de la natura sa de serviciu public.
În temeiul art. 32 din Constituție, învățământul de stat și cel particular funcționează ca servicii publice, deci ca servicii care urmăresc satisfacerea unei nevoi colective, respectiv educarea populației. Chiar Legea nr. 1/2011, la pct. 31 din Anexa 1, prevede că ”Învățământul este un serviciu public organizat în condițiile unui regim juridic de drept public în scopul educării și formării profesionale a tinerei generații.”. Drept corolar, universitățile nu pot și nu trebuie să urmărească obținerea de profit sau crearea unei poziții dominante în raportul juridic educațional, deoarece s-ar îndepărta de la scopul pe care legiuitorul constituant l-a consacrat învățământului.
Mai mult, universitățile nu se pot prevala de autonomia universitară pentru a adopta regulamente sau alte acte administrative contrare drepturilor și obligațiilor studenților, astfel cum sunt acestea prevăzute de lege, urmând ca mai apoi să le includă, prin preluare, în contractul de studii. În acest sens, Curtea noastră Constituțională, în Decizia nr. 80/2014, a statuat că ”Autonomia universitară nu se confundă cu independența”. De asemenea, Decizia CCR 1646/2020 prevede că ”Autonomia universitară se poate exercita doar cu condiția asumării răspunderii publice” și că ”presupune respectarea standardelor legale de calitate, și nu doar a standardelor proprii”. Pe cale de consecință, universitatea nu poate uzita regulamentele și alte acte administrative interne pentru a crea noi obligații în sarcina studenților, altele decât cele prevăzute de lege. Așadar, universitatea nu poate nici să modifice pe cale unilaterală un contract de studii pe durata executării acestuia, în sensul indexării taxei cu rata inflației.
Prin faptul că este contrar legii și specific raporturilor juridice de drept comercial, respectiv prin faptul că pune studentul într-o poziție permanentă de impredictibilitate și îi creează o situație mult prea oneroasă, cadrul legal reprezentat de art. 141 se îndepărtează de la natura constituțională a învățământului formal și încalcă limitele constituționale ale autonomiei universitare.
Prin urmare, apreciez că art. 141 din Legea nr. 1/2011 este neconstituțional în raport cu prevederile art. 32 din Constituția României, republicată.
Unde suntem acum?
După toată discuția de mai sus, în prezent, astăzi Tribunalul Alba a admis cererea de sesizare a Curții Consțituționale, după cum se poate vedea mai jos:
Judecata pe fond nu se va suspenda, având termen pentru pronunțare 04.02.2021. Rămâne de văzut cum se va tranșa problematica autonomiei universitare cu privire la majorarea unilterală a taxelor.
La avocatoo.ro încurajăm scrisul liber și bine documentat, mai ales când exprimă un punct de vedere. Vrei să scrii sau să devii colaborator? Scrie-ne.
Sursa pozei: Universitatea din București
