COVID-19: este legală instituirea unei conduceri militare într-un spital civil?

• Drept administrativ
• Drept constitutional

12 minute • Vlad Mustaca • 28 aprilie 2020

De când s-a decretat starea de urgență pe 16 martie 2020, au fost atât de multe modificări încât este aproape imposibil să mai ținem șirul. Însă în al doilea decret, cel privind prelungirea stării de urgență, se scrie în mod expres despre posibilitatea preluării unei conduceri militare a spitalelor. Ceea ce ne duce imediat cu gândul: înseamnă că până pe 15 aprilie, conducerile militare ale spitalelor nu au fost legale?

Ce semnifică preluarea conducerii militare?

În mod obișnuit, conform Legii 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, conducerea unităților spitalicești este asigurată de un manager persoană fizică sau juridică, absolvent al unor cursuri de management sanitar ori absolvent al unui masterat sau doctorat în domeniul managementului sanitar.

Managerul este numit prin ordin al ministrului sănătății, al ministrului transporturilor sau, după caz, prin act administrativ al conducătorului instituției, al primarului unității administrativ-teritoriale, al primarului general al municipiului București sau al președintelui consiliului județean, după caz. Vom vedea și ce acte sunt instituite conducerile militare.

Practic, în momentul în care conducerea civilă nu mai face față unei situații de criză (cum este, de exemplu, o pandemie) și atunci când este permis de lege, se poate demite această conducere, urmând ca Ministerul Apărării Naționale să detașeze cadre medicale militare pentru restabilirea situației normale a unității sanitare. Intervenția va impune un nivel de coordonare complexă de operațiuni și comunicări, potrivit naturii crizei sau urgenței.

Ce atribuții au aceste persoane? De ce sunt altfel față de o conducere civilă?

Intervenția militară implică punerea în operare a activităților menite să stăpânească situația și să limiteze efectele sale negative.

În activitate concretă, conducerea armatei în situații de criză trebuie să se caracterizeze prin următoarele trăsături esențiale, denumite drept principii generale ale activității unei formațiuni militare: flexibilitate; eficienţă; creativitate.

Prin flexibilitate trebuie să înțelegem capacitatea echipei manageriale de a se adapta rapid şi fără disfuncționalități majore la noile condiţii, la elementele-surpriză, inedite, ce se pot ivi pe timpul derulării activităților.

Eficienţa conducerii administrative a armatei se poate defini ca fiind raportul dintre acțiunile acestei conduceri, costul lor și perioada scurtă de timp în care măsurile luate ar trebui să dea randament. Pentru activitatea militară, de regulă, contează într-o foarte mare măsură atingerea obiectivelor stabilite în timpul planificat. Aceasta pentru că activitatea militară are specificul său, trăsăturile sale proprii care o disting de orice activitate civilă.

Creativitatea este capacitatea unui individ (sau a unui grup uman) de a imagina și realiza ceva concret, care să fie nou sau să descopere o soluție originală la o problemă practică dată.

Flexibilitatea, eficienţa şi creativitatea conducerii administrative a armatei sunt interdependente. De exemplu, o conducere flexibilă trimite la eficienţă şi se sprijină pe creativitate, iar creativitatea este susținută de flexibilitatea actului de conducere. 

Citește și: Pandemie COVID-19: 30 de ani de delir, mai vizibili ca oricând.

Totodată, nu putem ignora percepția populației privind armata. Vorbim așadar de un veritabil statut privilegiat al armatei în societate, această instituție fiind una tradițională și istorică, cu rol semnificativ în marile realizări ale poporului român.

Având în vedere toate cele menționate mai sus, se poate contura nevoia unei astfel de conduceri. Măsurile luate în mod riguros, în timp util și cu o oarecare autoritate, fac din acest tip de conducere un real succes.

Totuși, conducerea militară este și ea la rândul supusă tuturor normelor legale în vigoare. Fie că vorbim de legi, de ordonanțe de urgență sau de ordonanțe militare, toate acesta trebuie respectate, pentru a nu se deturna rolul conducerii militare, din ajutor în abuz.

Citește și: pot să refuz să mă duc la muncă de teama COVID-19?

Ce atitudine trebuie să adopte angajații spitalelor?

Managerul tot manager rămâne. Chiar dacă nu mai vorbim de un manager persoană fizică civilă, acest lucru nu schimbă cu nimic poziția pe care personalul sanitar ar trebui să o adopte față de manager.

În mod practic, putem să vorbim despre o teoretică ”subordonare” a personalului, dar nu raportat la acțiunile pe care acest management le poate face ci, așa cum am menționat anterior, raportat la modul în care sunt comunicate aceste măsuri și rapiditatea adoptării lor.

Aici intervine și factorul psihic, deoarece o prezență a unui cadru militar este una excepțională și nu putem să negăm poziția pe care o adoptă orice persoană raportat la această situație.

Ce poate face această conducere militară?

Conducerea militară, după cum s-a putut observa, se caracterizează prin trăsăturile ei esențiale. Atribuțiile conducerii civile vor fi transferate conducerii militare, care va acționa în mod flexibil, creativ și eficient.

Măsurile anterioare, luate de vechea conducere, pot fi păstrate, pot fi modificate au pot fi înlocuite ori înlăturate. Specificul și rațiunea instituirii unei conduceri armate (starea de criză) ne conduce la ideea modificării sau înlocuirii regulilor luate de vechea conducere și instituirea unor proceduri noi și eficiente.

În rest, această conducere are aceleași atribuții ca un manager obișnuit. Mustrarea pentru nerespectarea prevederilor legale și a protocoalelor de serviciu a  personalului medical, poate avea un grad de severitate relativ ridicat dar în niciun caz nu poate excede cadrului legal.

Sigur, vorbim doar despre severitate teoretică. Modul în care sunt transmise nemulțumirile privind activitatea medicilor, de către  un cadru medical militar, poate avea un impact mai mare, cum am specificat anterior, asupra psihicului și o conștientizare mai rapidă a greșelilor.

Prin ce act se instituie conducerea militară?

Aceasta este o întrebare care ne poate ridica probleme. 

În prezent, pentru a institui o conducere militară a unei unități sanitare, este emis un ordin comun al ministrului sănătății și al ministrului apărării naționale. 

Acesta poartă numele de ”ordin de misiune”, având în vedere specificul activității armatei.

În momentul în care este scris acest articol, ordinele comune prin care au fost instituite conducerile militare la spitalele din Suceava, Deva și Focșani nu au fost publicate nici pe site-ul celor două ministere, nici în Monitorul Oficial al României.

Drept urmare, nu putem expune explicit ceea ce aceste ordine prevăd în mod clar, singurul lucru pe care îl putem realiza fiind deducerea activităților ce vor fi realizate în instituțiile medicale din principiile generale care ghidează activitatea Armatei Române.

Echipa de specialisti din MApN, numita interimar in conducerea Spitalului Judetean de Urgenta Deva

O echipa din Ministerul Apararii Nationale, formata din patru militari locotenent-colonel medic Constantin Vlase manager, maior medic Bogdan-Ion Țambrea – director medical, locotenent-colonel Catalin Ciopei ofiter de logistica si locotenent-colonel Sorin Vartolomei ofiter de stat major, a preluat managementul medical si operational al Spitalului Judetean Deva, incepand cu data de 8 aprilie.

Cine sau ce ne-a permis să instituim aceste conduceri militare?

Acest punct al articolului impune o analiză detaliată pentru a ajunge la o concluzie.

În momentul în care a fost emis primul decret privind instituirea stării de urgență, în data de 16 martie 2020, nu era prevăzută în mod clar posibilitatea unei astfel de măsuri, aceea de instituire a unei conduceri militare în cadrul unor spitale civile.

Coroborând articolele prevăzute în capitolul  I și III din anexa 1 – ” Măsurile de primă urgență cu aplicabilitate directă în  domeniul ordine publică și domeniul sănătății” se conturează următoarele concluzii:

Nu se specifică nimic în decretul din luna martie despre instituirea conducerilor militare în unitățile sanitare. 

Putem să ne întrebăm: Ministerul Afacerilor Interne ar fi putut să ceară sprijinul MApN (având în vedere faptul că în timpul stării de urgență coordonarea aplicării măsurilor dispuse prin decret revine Ministerului Administrației și Internelor) pentru instituirea conducerii militarizate în unitățile sanitare, deși acest lucru nu era prevăzut în decret? 

Ordonanța de Urgență 1/1999 prevede la art. 14 faptul că în decretul de instituirea a stării de urgență trebuie să se prevadă toate măsurile de primă urgență care trebuie luate. Ori acest lucru nu era prevăzut.

Presupunând că MAI ar fi putut să ceară sprijinul MApN pentru instituirea conducerii militare, se naște o altă întrebare :

De ce în noul decret, cel aprobat de Parlament în data de 16 aprilie 2020, a fost prevăzută expres această posibilitate? 

Conform art. 38 din Capitolul V, anexa 1 a decretului:

” Art. 38. – (1) Pe durata stării de urgență, managementul unităților sanitare publice civile poate fi asigurat de către personal detașat din cadrul instituțiilor cu atribuții în domeniul apărării și securității naționale.

(2) Instituțiile cu atribuții în domeniul apărării și securității naționale pot detașa personal pentru a executa misiuni în interesul Ministerului Sănătății, la solicitarea acestuia.” 

Luând în considerare natura actului prin care se instituie acest management militar, anume ordin comun al ministrului apărării și al ministrului sănătății, putem spunem că abia de la aprobarea noului decret este prevăzută această posibilitate, respectiv de a institui o conducere militară în cadrul unor spitale private civile.

Ar fi oportun să vedem ce au prevăzut aceste ordine comune, pentru a vedea pe ce s-au bazat în momentul în care a fost instituit managementul militar.

Se poate ataca actul de instituire a conducerii militare?

După cum am specificat, aceste ordine comune de numire a unei conduceri militare nu sunt publicate. Dar oare ele întrunesc caracteristicile unor acte clasificate? 

Art. 126 alin. 6 din Constituția României prevede următorul lucru :

(6) Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale.

Se poate spune că aceste ordine sunt acte de comandament militar? 

Potrivit art. 2 lit. l din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,  actul de comandament cu caracter militar este ”actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activității din cadrul forțelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanților de a da ordine subordonaților în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război ori, după caz, la îndeplinirea serviciului militar; ”

Am scris aici despre diferența între acte militare și acte de comandament militar.

Observăm așadar, din definiție, faptul că nu toate actele administrative care prevăd anumite aspecte privitoare la activitatea armatei sunt acte de comandament cu caracter militar.

Nici aceste ordine comune de instituire a conducerii militare a unităților sanitare nu pot fi incluse în categoria actelor de comandament cu caracter militar. 

Poate exista un motiv pentru a include aceste ordine comune de numire a conducerii militare în categoria actelor clasificate? 

Din analiza Legii nr. 182 /2002 privind protecția datelor clasificate și a Hotărârii de Guvern 464/2015 pentru aprobarea Listei cuprinzând categoriile de informații secrete de stat, pe niveluri de secretizare, din domeniul de activitate al Ministerului Apărării Naționale, nu am identificat o dispoziție care să califice acest ordin de misiune drept document clasificat.

Rămân aplicabile prevederile Legii 554/2004?

Se impune o mențiune importantă.

În trecut, legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prevedea la art. 5 alin. 3 faptul că ”Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de urgență ⦗….⦘ pot fi atacate numai pentru exces de putere.”. Ulterior, legea 212/2018 a modificat aceasta prevedere, singura excepție privind atacarea acestor acte o reprezintă faptul că acestea nu sunt suspendate pe perioada litigiului, dar pot fi anulate.

Prin modificările aduse art. 5 din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a avut în vedere observațiile doctrinei și practica instanței de contencios constituțional cu privire la posibilitatea reglementării unor alte categorii de acte administrative exceptate de la controlul de contencios administrativ decât cele prevăzute în art. 126 alin. (6) din Constituție.

În concluzie, nu știm care este motivul pentru care aceste ordine de instituire a unei conduceri militare nu au fost publicate, însă, categoric, rămân aplicabile regulile instituite de legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 privitoare la atacarea actelor administrative emise de organele administrației publice centrale de specialitate.

Tu ce crezi despre instituirea unui conduceri militare. Este legală sau nu?