Testul Plaumann – istoric şi controverse
12 minute • Mihai Badescu • 02 iunie 2018
Testul Plaumann reprezintă denumirea dată de doctrină verificării de către CJUE a criteriului afectării individuale în cadrul acțiunilor în anularea actelor europene intentate de persoanele private. Pentru a ințelege în ce constă acesta, evoluția sa, dar și controversele doctrinare din jurul său, este imperativ să cunoaștem procedura din spatele anulării actelor europene.
Sediul materiei anulării actelor europene se găsește actualmente în art. 263 TFUE:
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene controlează legalitatea actelor legislative, a actelor Consiliului, ale Comisiei şi ale Băncii Centrale Europene, altele decât recomandările şi avizele, şi a actelor Parlamentului European și ale Consiliului European menite să producă efecte juridice faţă de terţi. Aceasta controlează, de asemenea, legalitatea actelor organelor, oficiilor sau agenţiilor Uniunii destinate să producă efecte juridice faţă de terţi.
În acest scop, Curtea are competenţa să se pronunţe cu privire la acţiunile formulate de un stat membru, de Parlamentul European, de Consiliu sau de Comisie, pentru motive de necompetenţă, de încălcare a unor norme fundamentale de procedură, de încălcare a tratatelor sau a oricărei norme de drept privind aplicarea acestuia ori de abuz de putere.
În aceleaşi condiţii, Curtea are competenţa să se pronunţe cu privire la acţiunile formulate de Curtea de Conturi, de Banca Centrală Europeană și de Comitetul Regiunilor, care urmăresc salvgardarea prerogativelor acestora.
Orice persoană fizică sau juridică poate formula, în condiţiile prevăzute la primul şi al doilea paragraf, o acţiune împotriva actelor al căror destinatar este sau care o privesc direct şi individual, precum şi împotriva actelor normative care o privesc direct şi care nu presupun măsuri de executare.
Actele de constituire a organelor, oficiilor şi agenţiilor Uniunii pot să prevadă condiţii şi proceduri speciale privind acţiunile formulate de persoanele fizice sau juridice împotriva actelor acestor organe, oficii sau agenţii care sunt destinate să producă efecte juridice faţă de ele.
Acţiunile prevăzute de prezentul articol trebuie formulate în termen de două luni, după caz, de la publicarea actului, de la notificarea acestuia reclamantului sau, în lipsă, de la data la care reclamantul a luat cunoştinţă de actul respectiv.
Trebuie menționat și fostul art. 230 (4) din TCE:
Orice persoană fizică sau juridică poate formula, în aceleaşi condiţii, o acţiune împotriva deciziilor al căror destinatar este şi împotriva deciziilor care, deşi luate sub aparenţa unui regulament sau a unei decizii adresate unei alte persoane, o privesc în mod direct şi individual.
Pe scurt, pentru a formula o acțiune în anularea unui act european în calitate de persoană privată, e necesar să te afli în una dintre situațiile prevăzute la alineatul 4: să fii destinatarul actului sau să te privească fie în mod direct și individual, fie doar direct pentru actele normative ce nu necesită măsuri de executare (anumite regulamente). Astfel, din moment ce au o libertate de acțiune restrânsă pe lângă cea a statelor membre, Parlamentului European, Consiliului sau Comisiei, persoanele private se mai numesc subiecte de drept neprivilegiate în dreptul UE[1]. Despre competențele și procedurile din cadrul CJUE puteți citi mai multe aici.
Ipoteza afectării directe și individuale prezintă interes pentru analiza de față. Observăm de asemenea cum până la instituirea TFUE, nu existau precizări referitoare la acte normative ce privesc direct, dar care nu presupun măsuri de executare.
Afectarea directă presupune ca actul să modifice statutul juridic al reclamantului fără a necesita acțiunea statelor membre. Deducem pe această cale că reglementarea se referă la actele europene ce nu necesită măsuri de executare (transpunere). Doctrina consideră că rațiunea din spatele acestui principiu este următoarea: dacă erau necesare măsuri de transpunere pentru actul european, atunci instanțele naționale ar fi avut capacitatea de a le anula. Acest fapt ar fi contrar scopului de a aplica normele în mai multe state din moment ce anularea lor ar putea surveni astfel pe cale unilaterală din partea instanțelor dintr-un singur stat. Mai mult, Curtea evită o pluralitate inutilă de cazuri identice, dar venite din state diferite, care i-ar incapacita propria activitate[2].
Principala problemă intervine în ceea ce privește afectarea individuală. În acest sens, Curtea aplică în mod strict jurisprudența din cazul Plaumann c. Comisiei de mai bine de 50 de ani.
Plaumann c. Comisiei (25/62):
În 1963, Curtea a verificat pentru prima oară criteriul afectării individuale. În fapt, Republica Federală Germană a dorit să suspende parțial taxele vamale aplicate importului de clementine și mandarine proaspete din state terțe astfel încât a solicitat permisiunea Comisiei. Aceasta a decis să refuze autorizarea măsurii, fapt ce a cauzat pierderi pentru importatorii germani.
Având în vedere această situație, importatorul german de clementine Plaumann&Co. a cerut anularea deciziei Comisiei în fața CJUE. La rândul său, Curtea a verificat mai întâi criteriile de admisibilitate ale acțiunii reclamantului oprindu-se asupra afectării individuale. Astfel, aceasta a statuat după cum urmează:
Alte persoane decât destinatarii unei decizii nu pot pretinde că decizia le privește individual, decât dacă aceasta le afectează prin anumite calități care le sunt specifice sau printr-o situație de fapt care le caracterizează în raport cu orice alta persoana, iar prin aceasta le individualizează la fel ca și pe destinatar.
Or în cauză reclamantul este afectat de decizia atacata în calitate de importator de clementine, mai exact printr-o activitate comerciala care, în orice moment, poate fi exercitată de orice altă persoană și care, așadar, nu este de natură să îl individualizeze pe reclamant în raport cu decizia contestată, la fel ca și pe destinatar.
Această decizie a Curții relevă un criteriu deosebit de strict ce poate cauza mari dificultăți persoanelor private în încercarea lor de a li se face dreptate. Practic, pentru a depăși testul, reclamantul trebuie să se diferențieze de orice alt subiect de drept prin trăsături distincte. Desigur, importatorul Plaumann nu a reușit să depășească testul întrucât nu era singurul importator de citrice afectat de decizia Comisiei.
Doctrina a criticat decizia arătând că, din punct de vedere conceptual, motivarea Curții face imposibilă admiterea unei acțiuni în anulare din partea unui subiect neprivilegiat cât timp există simpla posibilitate a existenței altor persoane juridice ce practică aceeași activitate economică[3]. În consecință, practica judiciară a demonstrat că multe cazuri de acest tip reclamate de persoanele private din 1963 până în prezent au fost refuzate.
În continuare, voi prezenta câteva excepții din ultimii 50 ani de la testul Plaumann prin care s-a încercat o modelare a interpretării sale:
UPA (Union de Pequenos Agricultores) c. Consiliului (T-173/98):
UPA, o persoană juridică recunoscută în Spania ce susținea interesele micilor agricultori locali, a solicitat în fața Tribunalului de Primă Instanță (TPI) anularea unui regulament al Consiliului ce reglementa piața europeană de ulei de măsline. TPI, aplicând testul afectării individuale, a arătat că UPA nu reprezintă toți producătorii de ulei de măsline de pe piața comunitară astfel încât acțiunea sa a fost refuzată.
Mai departe, reclamantul a făcut apel pentru a fi primit în fața Curții de Justiție susținând că i-a fost încălcat dreptul la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil (actualul art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene) prin decizia TPI deoarece nu putea ataca regulamentul nici la nivel național, dar nici la nivel comunitar din cauza testului Plaumann. Prezintă deosebită importanță opinia Avocatului General Jacobs din acest caz. El a criticat aspru jurisprudența CJUE spunând că este în contradicție cu evoluția economică liberală din statele membre. Mai mult, el a propus o nouă interpretare pentru verificarea afectării individuale. Astfel, testul ar fi trecut dacă actul european ar cauza un „efect advers substanțial asupra intereselor” reclamantului[4]. Această propunere a fost susținută și de alți specialiști în drept european precum Prof. Dr. Albertina Albors-Llorens[5].
În iulie 2002, Curtea a recunoscut dreptul invocat de UPA, însă a refuzat interpretarea Avocatului General. Probabil cel mai important aspect al deciziei este afirmația conform căreia reforma criteriului Plaumann nu poate veni decât printr-o modificare la nivelul dreptului primar european (în tratate), iar nu prin decizii noi ale Curții[6].
Jégo-Quéré c. Comisiei:
În fapt, o companie franceză de pescuit a contestat un regulament al Comisiei ce impunea măsuri standard pentru plasele folosite de pescari în apele comunitare. În mod surprinzător, TPI nu a verificat acțiunea din perspectiva testului clasic Plaumann, ci folosind un test propriu, inspirat din inițiativa Avocatului General Jacobs. Astfel, Tribunalul a considerat de asemenea că este necesară o relaxare a interpretării pentru a asigura dreptul la proces echitabil și cale de atac eficientă. Mai mult, s-a afirmat că reclamantul va depăși testul „dacă actul în cauză afectează statutul său legal într-un mod definitiv și imediat prin restricționarea drepturilor sau impunerea obligațiilor”[7]. Jégo-Quéré a avut de câștigat în prima instanță.
În apel, Curtea a reafirmat importanța dreptului invocat de reclamant, însă a refuzat interpretarea dată de TPI deoarece a considerat-o o implicare în dreptul intern al statelor membre, deci o zonă în afara jurisdicției sale.[8]
Interpretările rigide ale Curții au dus la o problemă reală la nivelul Comunității Europene întrucât dreptul la proces al persoanelor private era negat, mai ales în cazul regulamentelor abuzive. Un pas înainte s-a făcut odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona. Astfel, prin introducerea excepției de la testul Plaumann ce cuprinde referirea la actele ce nu necesită măsuri de executare, legiuitorul european a acordat o aparentă libertate mai mare de acțiune persoanelor neprivilegiate.
Doctrina consideră însă că TFUE nu a acoperit în totalitate problema apărării judiciare complete la nivel european[9]. Trebuie analizată cu atenție formularea din art. 263 (4). Observăm astfel că legiuitorul a folosit termenul de „act normativ” pentru a diferenția între actele ce „privesc direct şi individual” de cele ce „privesc direct şi care nu presupun măsuri de executare”. Mai mult, Tratatul nu prevede o definiție clară a termenului de „act normativ”[10].
Astfel, CJUE a trebuit să clarifice situația în cauza Inuit Tapiriit Kanatami și alții c. Parlamentului European și a Consiliului Uniunii Europene[11]. Concluzia sa a fost că:
Noțiunea de act normativ în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE trebuie înțeleasă ca vizând orice act cu aplicabilitate generală, cu excepția actelor legislative. În consecință, un act legislativ poate face obiectul unei acțiuni în anulare introduse de o persoană fizică sau juridică numai în cazul în care acesta o vizează în mod direct și individual.
Așadar, persoanele neprivilegiate ce caută să obțină anularea unui act european legislativ sunt obligate în continuare să demonstreze criteriul afectării individuale. Tratatul de la Lisabona reușește doar să relaxeze parțial interpretarea testului Plaumann în acțiunile de anulare a actelor precum regulamentele Comisiei, pe când actele adoptate prin procedura legislativă ordinară sau specială rămân dificil de contestat.
Concluzii:
Testul Plaumann rămâne o problemă de drept european importantă în prezent. După mai bine de jumătate de secol de evoluție a comunității europene, este de așteptat și ca instituțiile acesteia să urmeze același drum. Din acest motiv, este dificil de înțeles cum se face că o interpretare conform viziunii europeane din 1963 are valoare juridică în continuare. La nivel doctrinar, s-a afirmat în mai multe rânduri că lipsa de activitate pe acest plan este cauzată de o teamă de supraîncărcare a CJUE[12] în cazul relaxării condițiilor pentru a avea capacitatea de reclamant. Totuși, în contextul în care interpretarea restricționează în mod deosebit accesul persoanelor private la justiție, reforma acesteia este imperativă pentru o viitoare federalizare europeană eficientă. După cum spune Dr. Eliantonio, reforma aceasta nu trebuie neapărat să vină pe calea tratatelor după cum a afirmat Curtea în Jego-Quéré întrucât problema Plaumann nu e cauzată de formularea din dreptul primar, ci de felul în care instanța a ales să interpreteze afectarea individuală.
Bibliografie:
[1] Dr. Mariolina Eliantonio, Private Parties and the Annulment Procedure: Can the Gap in the European System of Judicial Protection Be Closed?, Journal of Politics and Law Vol. 3, Nr. 2; Septembrie 2010
[2] LawTeacher. November 2013. Direct and Individual Concern [online]
[3] http://rebeccakday-lawblog.blogspot.com
[4] Opinia Avocatului General Jacobs în UPA c. Consiliu, par. 102, 21.03.2002
[5] Albertina Albors-Llorens, The Cambridge Law Journal, Vol. 62, Nr. 1 (Mar., 2003), pg. 72-92
[6] Unión de Pequeños Agricultores c. Consiliu, par. 44-45
[7] Jégo-Quéré & Cie c. Comisia – TPI, par. 51
[8] Jégo-Quéré & Cie c. Comisia, par. 33
[9] http://europeanlawblog.eu/2012/01/31/jego-quere-revisited/
[10] Koch, C. (2005). Locus standi of private applicants under the EU Constitution: preserving gaps in the protection of individuals’ rights to an effective remedy. European Law Review, 30(4), pg. 520
[11] Cauza T‑18/10, Inuit Tapiriit Kanatami și alții împotriva Parlamentului European și a Consiliului Uniunii Europene, par. 56
[12] J.H.H.Weiler (2003), The Locus Standi of Private Applicants under article 230 (4) EC and the Principle of Judicial Protection in the European Community, pg. 57
