Avizul Comisiei de la Veneția asupra legilor justiției
8 minute • Bianca Maria Barbu • 14 iulie 2018
Într-o scrisoare trimisă pe data de 3 mai 2018, Președintele României a cerut opinia Comisiei de la Veneția privind trei propuneri legislative:
–Proiect de lege privind Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor;
–Proiect de lege privind Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară;
–Proiect de lege privind Legea nr. 217/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii;
Pentru că problema solicitată prezintă o importanță deosebită, Comisia a autorizat ca raportorii să pregătească o opinie preliminară, care a fost trimisă autorităților române pe 13 iulie 2018.
Procesul de reformă început în anul 2015 a fost necesar, având mai multe motive principale cum ar fi: îngrijorări privind faptul că sistemul judiciar este ineficient și a devenit mai mult politic, nevoia de calitate, transparență și integritate. În plus, un număr mare de schimbări legislative a fost necesar pentru a implementa mai multe decizii ale Curții Constituționale.
Comisia de la Veneția a precizat de multe ori că procesul legislativ este foarte important într-un stat democratic și este absolut esențial ca pe durata acestuia părțile interesate să poată participa fie direct, fie pe baza unor consultări adecvate. Comisia a avut o atitudine destul de critică în ceea ce privește procedura accelerată a adoptării actelor care conțin aspecte importante din sfera juridicului sau politicului. Astfel procesul legislativ nu oferă condițiile necesare consultărilor cu societatea civilă.
ASPECTE SPECIFICE
NUMIREA ȘI DEMITEREA DIN FUNCȚIE A JUDECĂTORILOR ȘI PROCURORILOR
JUDECĂTORI
Rolul decisiv revine CSM-ului, prin intermediul Secției de judecători, care sunt responsabili atât pentru numire, cât și pentru revocare. Participarea Secției, și nu a Plenului, are ca scop menținerea stabilității în cazul distribuirii de competențe din cadrul CSM. Puterea de decizie se scindează între cele două Secții, cea de judecători și cea de procurori, în funcție de competența acestora.
Marea schimbare a noului sistem este aceea că Președintele este exclus din procedura de numire și de revocare a judecătorilor.
Comisia de la Veneția este de acord cu rolul exclusiv acordat CSM-ului în numirea și revocarea judecătorilor, pentru că printr-o astfel de modifcare CSM va rămâne garantul independenței justiției. Comisia acceptă un rol formal pentru Președinte, cu motivarea ca astfel se vor evita situațiile critice în care Președintele va refuza prin dreptul său de veto să ratifice o decizie a CSM.
PROCURORI
Președintele este, de asemenea, responsibil pentru revocarea acestora, printr-o cerere la Ministerul Justiției, după ce primește opinia CSM.
Modificările aduc două excepții: Președintele poate refuza numirea procurorilor doar o singură data și opinia Plenului CSM, acum opinia Secției de procurori este necesară.
Noul sistem, care permite un singur refuz din partea Președintelui, face ca Ministerul Justiției să aiba rol decisiv în cadrul numirii procurorilor, slăbind controlul și echilibrul. Sistemul actual, cu două organe politice implicate, permite înclinarea către opinii politice variate. Acest lucru este foarte important din moment ce Președintele nu trebuie să aparțină majorității, ca Ministrul Justiției.
Curtea a stabilit că poziția CSM are rol consultativ privind legalitatea și soliditatea propunerii pentru Ministerul Justiției, iar pentru Președinte, doar un rol consultativ privind chestiuni de legalitate.
Strategia întărește puterea Ministrului Justiției, însă mult mai important ar fi fost ca independența procurorilor și creșterea rolului celorlalte instituții, ca Președintele și CSM-ul, să fie echilibrate în această balanță. Pentru ca acest lucru să se întâmple este necesară revizuirea articolul 132 din Constituție.
CSM are și aici un rol important, permițând Președintelui să ia o decizie informată pe baza propunerii acestuia. Comisia consideră că opinia CSM ar trebui să aibă mai multă forță în acest context.
STATUTUL PROCURORILOR
Comisia și-a manifestat îngrijorarea încă din 2014, când au avut loc discuții cu România privind eliminarea procurorilor din magistratură. Aceasta a subliniat importanța unor reglementări unitare și coerente a statutului procurorilor și a invitat autoritățile să-și revizuiască sistemul. A mai sugerat și faptul că principiul independenței ar trebui adaugat pe lista de principii legate de funcția de procuror.
Propunerile de modificare, desi recunosc independența procurorilor în luarea de acțiuni, pastrează subordonarea ierarhică sub autoritatea Ministrului Justiției și își păstrează reținerea cu privire la principiul independenței ca principiu general.
Comisia punctează ca politicul intervine peste măsură în situația în care soluția procurorului este respinsă ca neîntemeiată și sugerează eliminarea sau redefinirea dispozițiilor care reglementează acest drept procurorilor superiori.
NOUA SECȚIE
Secția va avea competență în cadrul infracțiunilor comise de judecători și procurori, inclusiv membrii CSM și va fi condusă de un Procuror Șef, numit de Plenul CSM.
Se observă că nu există niciun motiv rezonabil și obiectiv pentru crearea aceste Secții, pentru că rata infracțiunilor în cadrul magistraților este una foarte scăzută, cu excepția unor cazuri izolate. Totodată selectarea procurorilor și judecătorilor în cadrul unei structuri speciale de urmărire poate fi interpretată ca o recunoaștere a fenomenului de corupție și criminalitate în sistemul judiciar și poate altera imaginea profesiei în România.
Proiectul de lege nu motivează crearea acestei Secții și invocarea unor precedente pentru acest scop a fost extrem de discutată.
RELAȚIA JUSTIȚIE-SRI
Proiectul de lege cuprinde noi articole în care este interzisă infiltrarea serviciilor secrete în sistemul judiciar, se urmărește examinarea judecătorilor și procurorilor și sunt impune noi reguli de transparență.
Este introdusă și o clauză de publicitate, acordurile inter-instituționale și actele privind organizarea și operarea instituțiilor judiciare fiind accesibile liber.
Comisia este de acord cu aceste modificări, însă consideră greu de înțeles de ce sunt necesare declarațiile pentru situațiile în care procurorii și judecătorii colaborează sau lucrează în cadrul acestor servicii.
Pentru ca aceste măsuri să fie eficiente, este esential ca ele să fie completate cu reglementări amănunțite de control asupra serviciilor secrete. Investigarea corupției, ca și alte infracțiuni economice trebuie să intre în sfera procurorilor și poliției. Multe țări au stabilit direcții speciale în cadrul poliției sau procurorilor, care să aibă în competență problema corupției. Ar fi de preferat ca România, în acord cu deciziile Curții Constituționale, să consolideze capacitatea poliției în asemenea cazuri. Ca o astfel de schimbare să aibă loc, interferența politică trebuie diminuată prin mecanisme care să ofere integritate acestor structuri speciale din cadrul poliției și procurorilor.
RĂSPUNDEREA MATERIALĂ
Noile dispoziții renunță la acțiunea în regres în detrimentul unei proceduri prin care Ministerul Finanțelor Publice face o cerere la Inspecția Judiciară, în care se analizează dacă a fost rea credință sau neglijență gravă.
Comisia sugerează completarea dispozițiilor cu privire la răspunderea material a magistraților prin menționarea explicită a faptului că, în absența lipsei relei credințe și/sau a neglijenței grave, magistrații nu răspund în fața altei instanțe. Aceasta mai cere și modificarea mecanismului pentru acțiunea în regres, ca aceasta să aibă loc o singură data și doar dacă răspunderea magistratului a fost stabilită prin procedura disciplinară;
LIBERTATEA DE EXPRIMARE
Comisia propune eliminarea restricțiilor propuse privind libertatea de exprimare a judecătorilor și procurorilor.
ROLUL ȘI FUNCȚIONAREA CSM
Comisia nu este de acord cu dispozițiile din proiectul de lege prin care membrii societății civile nu au drept de vot în cadrul CSM, deoarece consideră că acest rol limitat al reprezentanților societății civile restrânge componenta democratică și autonomia acestei instituții.
În cazul revocării din funcție, Comisia cere detalierea condiției în care membrul CSM nu mai îndeplinește cerințele legale pentru a fi ales în funcție. Se adaugă aici și cazul în care membrul CSM este sancționat disciplinar, fapt care poate duce la revocarea acestuia chiar și in urma celei mai ușoare sancțiuni.
Comisia cere eliminarea votului de neîncredere, argumentând faptul că, prin adoptarea unei petiții cu majoritate de judecători, un membru CSM poate fi revocat fără să i se dea dreptul de a se apăra în fața judecătorilor sau procurorilor
NOILE REGULI DIN PROFESIE ȘI PENSIONAREA ANTICIPATĂ
Comisia nu a analizat modificările de a mări perioada de formare în cadrul INM de la 2 ani la 4 ani, nici pe cea de practică de la 1 an la 2 ani și nu a avut nicio obiecție cu privire la acestea, atâta timp cât cariera juridică rămâne un domeniu de interes pentru aplicanți. Trebuie să se asigure totuși un număr suficient de judecători pe toate nivelurile sistemului juridic.
Propunerea de pensionare anticipată afectează direct corpul de magistrați și creează riscul să existe mai mulți judecători cu experiență scăzută în practică în detrimentul celor calificați care sunt nevoiți să se retragă.
Comisia sugerează abandonarea propunerii de pensionarea anticipate cu excepția cazului în care aceasta nu are impact direct asupra funcționării sistemului.
CONCLUZII
Modificările survin în urma unor tensiuni apărute în planul politic și sunt marcate de o dorință puternică de a combate corupția și de a păstra independența justiției în România.
Bibliografie
Preliminary Opinion
