Încheierea mandatului Comisiei Europene: criza Santer
10 minute • Mihai Badescu • 19 august 2018
În această primăvară s-au împlinit 19 ani de la demisia Comisiei Uniunii Europene conduse de Jacques Santer în urma scandalului produs de comisarul pentru Cercetare, Știință și Tehnologie, Édith Cresson. Pentru a înțelege cauzele și efectele acestui eveniment, este necesară o prezentare a procedurii de încheiere a mandatului Comisiei.
În prezent, reglementări referitoare la această procedură se regăsesc la nivelul Tratatului privind Uniunea Europeană (TUE), art. 17 (8):
Comisia, în calitate de organ colegial, răspunde în fața Parlamentului European. Parlamentul European poate adopta o moțiune de cenzură împotriva Comisiei, în conformitate cu articolul 234 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. În cazul în care se adoptă o astfel de moțiune, membrii Comisiei trebuie să demisioneze în mod colectiv din funcțiile lor, iar Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate trebuie să demisioneze din funcțiile pe care le exercită în cadrul Comisiei.
Alte prevederi se găsesc în Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene (TFUE), la art. 234:
Parlamentul European, sesizat printr-o moțiune de cenzură privind activitatea Comisiei, se poate pronunța asupra acestei moțiuni numai după cel puțin trei zile de la depunerea acesteia și numai prin vot deschis.
În cazul în care moțiunea de cenzură se adoptă cu o majoritate de două treimi din voturile exprimate și de către majoritatea membrilor care compun Parlamentul European, membrii Comisiei trebuie să demisioneze colectiv din funcțiile lor, iar Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate trebuie să demisioneze din funcțiile pe care le exercită în cadrul Comisiei. Aceștia rămân în funcție și continuă să gestioneze afacerile curente până la înlocuirea lor în conformitate cu articolul 17 din Tratatul privind Uniunea Europeană. În acest caz, mandatul membrilor Comisiei numiți pentru a-i înlocui expiră la data la care ar fi trebuit să expire mandatul membrilor Comisiei obligați să demisioneze colectiv din funcțiile lor.
De asemenea, art. 246 (1) al TFUE precizează că:
În afara de înlocuirea ordinară și de deces, funcțiile membrilor Comisiei încetează în mod individual prin demisie sau prin destituire.
Pe scurt, după cum a observat și doctrina, mandatul de 5 ani al comisarilor europeni poate înceta prin: împlinirea mandatului, moțiunea de cenzură parlamentară, demisia voluntară, demiterea din oficiu și deces[1]. Dintre acestea, prezintă interes pentru cazul Santer demisia, moțiunea de cenzură și demiterea.
Referitor la starea de fapt, Comisia și-a început mandatul la 23.01.1995 sub conducerea lui Jacques Santer, fost premier al Luxemburgului. Această numire a venit într-un moment tulbure al politicii europene. Mandatul Comisiei anterioare (Delors) a fost unul marcat de puternice mișcări în favoarea federalismului european. În acest context, prima propunere a Consiliului UE pentru poziția de nou Președinte al Comisiei, Jean-Luc Dehaene, un alt susținător al politicii federaliste, a fost refuzată de către Regatul Unit prin exercitarea dreptului de veto[2].
Astfel, alegerea lui Jacques Santer a apărut sub forma unui compromis între Parlamentul European ce dorea o creștere a rolului său în rândul instituțiilor europene și Consiliul UE. Mai mult, votul pentru susținerea sa la nivelul Parlamentului a fost câștigat la limită pe 21 iulie 1994, o dovadă suplimentară în sensul situației instabile în care s-a aflat Comisia încă de la început[3]. Ulterior, la 18 ianuarie 1995, Parlamentul a oferit votul final în favoarea întregii Comisii, însă cu o majoritate mai mare decât în vară (416 voturi pentru – 103 împotriva – 59 abțineri).
Trebuie de asemenea precizat că importanța mandatului lui Santer nu se rezumă exclusiv la criza din 1999, ci acesta a avut și contribuții în procesul de tranziție către moneda euro (ce avea să fie introdusă la 1.01.1999) și în politica europeană comună împotriva șomajului[4].
În ceea ce privește cauzele crizei Comisiei, opiniile din doctrină au variat la un nivel ridicat. După cum observă prof. N.F. Ringe[5], această variație reprezintă un paradox având în vedere semnificația demisiei Comisiei Europene (unică în istorie). Din acest motiv, el consideră că principala cauză a crizei se găsește la nivelul motivațiilor politice din interiorul Parlamentului European, iar nu în problemele bugetare.
Totuși, nu poate fi negat faptul că începutul declinului Comisiei Santer se găsește în adoptarea descărcării bugetare (o aprobare a exercițiului bugetar) pe anul 1996 de către Parlament în decembrie 1998, principala sa atribuție în acest domeniu. Astfel, Comitetul de Control Bugetar din cadrul Parlamentului a avut sarcina de a cerceta și emite o opinie în sensul acordării descărcării bugetare către Comisie pentru anul respectiv. Printre altele, acest Comitet ar fi descoperit dovezi legate de fraude comise de către comisarii Cresson și Marin, membri ai Socialiștilor Europeni. În ciuda acestora, Comitetul format în majoritate din membri ai aceleiași formațiuni politice a votat la limită (14-13) în favoarea acordării descărcării. Această opinie avea să fie prezentată ulterior în Parlament pentru a putea adopta decizia în cunoștință de cauză.
Mai multe despre procedura bugetară europeană în prezent puteți afla aici.
În urma a numeroase zvonuri apărute în legătură cu fraudele comise de comisarii europeni (printre care și dezvăluirile făcute de auditorul whistle-blower Paul van Buitenen[6]), Jacques Santer a afirmat că votul de acordare a descărcării bugetare va avea și rolul unui vot de încredere din partea Parlamentului[7].
În aceste condiții, Parlamentul s-a manifestat împotriva acordării descărcării bugetare la 17.12.1998 printr-un vot de 268 la 233 cu 22 abțineri.
Moțiunea de cenzură:
Cu ocazia respingerii descărcării, s-a pus problema dacă aceasta poate echivala cu o moțiune de cenzură, ambele fiind o dovadă în sensul încrederii pierdute de către legislativul european în Comisie. În doctrină se consideră că între cele două nu se poate pune un semn de egalitate din moment ce nu există reguli de procedură sau cutume care ar afirma asta, însă nici care ar infirma[8]. În mod cert, există o conexiune de logică procedurală între cele două.
O mișcare politică interesantă a venit la momentul respectiv din partea lui Pauline Green, lider al Socialiștilor Europeni. Aceasta a anunțat introducerea unei moțiuni de cenzură împotriva întregii Comisii cu scopul de a fi refuzată[9] și astfel de a arăta că încă există susținere parlamentară pentru Santer. Votul a avut loc la 14 ianuarie 1999, Socialiștii respingând moțiunea cu 293 la 232 de voturi și 27 de abțineri. În paralel, gruparea politică de centru-dreapta, Partidul Popular European (PPE), și restul parlamentarilor europeni neafiliați la grupul Socialist au demarat procedurile pentru o „moțiune de cenzură reală”.
Astfel, la nivelul Parlamentului s-a format o ruptură în viziunea asupra răspunderii Comisiei. Pe când Socialiștii considerau că este necesară doar o răspundere colectivă, gruparea de centru-dreapta solicita introducerea unei forme de atrage a răspunderii individuale a comisarilor europeni din moment ce doar faptele lui Manuel Marin și Édith Cresson cauzaseră scandalul.
Demisia:
În aceste condiții, situația a necesitat formarea unui comitet de experți independenți care să verifice zvonurile referitoare la fraudele comise la nivelul Comisiei Europene. Astfel, la 15 martie 1999, raportul comitetului a fost publicat. Experții au arătat că cel puțin un comisar, Édith Cresson, se făcea vinovat de acte de fraudă precum angajarea unor persoane necalificate pe bază de favoritism. Mai mult, răspunderea trebuie asumată de către întreaga Comisie care ar fi permis aceste fapte și care ar fi încercat să încetinească ancheta[10].
Dezvăluirile comitetului au forțat inclusiv grupul Socialist să-și retragă susținerea pentru Comisia Santer care a decis în aceeași zi să demisioneze în mod colectiv, sfârșindu-și mandatul conform art. 246 (1) TFUE.
Mai mult, raportul a arătat lipsa unor metode practice de atragere a răspunderii individuale a comisarilor europeni. Președintele Comisiei, asemenea Parlamentului, nu avea în fond nicio cale de a o revoca din funcție pe Édith Cresson care a refuzat să-și asume responsabilitatea. Mario Monti, unul dintre comisarii ce au demisionat la momentul respectiv, a afirmat că demisia colectivă a survenit în urma preferinței anumitor membri de a nu-și asuma răspunderea individuală[11].
Destituirea:
În 2006, 7 ani mai târziu, Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) avea să constate că Édith Cresson și-a încălcat obligațiile în calitate de comisar european în cursul mandatului Santer prin angajarea unei cunoștințe pe un post pentru care nu avea pregătirea necesară. Observăm astfel cum CJUE ar fi putut atrage răspunderea individuală, dacă mandatul lui Cresson ar fi continuat. Pe de altă parte, după cum a demonstrat practica, durata lungă necesară unei astfel de decizii face ca folosirea destituirii ca unică metodă de încheiere a mandatului individuală să fie una lipsită de practică.
Astfel, singura măsură pe care CJUE o mai putea lua era cea de revocare a pensiei de 47000 euro anual încasați pentru perioada desfășurată în calitate de comisar european. Totuși, având în vedere circumstanțe precum vârsta înaintată a pârâtei, Curtea a considerat că simpla descoperire a încălcării obligațiilor reprezintă o pedeapsă suficientă[12].
În concluzie, cazul Santer a arătat o serie de slăbiciuni ale sistemului instituțional european precum incapacitatea de a atrage răspunderea individuală a comisarilor sau lipsa de abilitate a organelor antifraudă din cadrul UE. Totuși, au existat și elemente pozitive precum reforma anticorupție europeană marcată de înființarea OLAF ca instituție autonomă de Comisie. De asemena, criza Santer a arătat importanța opiniei favorabile a Parlamentului asupra candidatului propus de către Consiliu. Un alt aspect ce merită menționat este că anumiți comisari din mandatul în cauză precum Mario Monti, Neil Kinnock sau Franz Fischler au continuat în Comisia Prodi astfel încât demisia colectivă nu a provocat un eșec de imagine în rândul tuturor membrilor Comisiei Santer, ci doar a celor cu adevărat implicați în problemele de corupție.
Bibliografie:
[1] Fuerea, A. 2016 „Manualul Uniunii Europene”. Ed. Universul Juridic, București. p. 155
[2] https://www.independent.co.uk/news/major-veto-wrecks-the-summit-britain-blocks-dehaene-as-successor-to-delors-prime-minister-1425191.html
[3] Gerbet, P. 2016 „The crisis of the Santer Commission” p.1-2 [http://www.cvce.eu/obj/the_crisis_of_the_santer_commission-en-7380f95b1fb2-484d-a262-d870a0d5d74d.html]
[4] Ibid. p. 2
[5] Ringe, N. F. 2003 „The Santer Commission Resignation Crisis: Government-Opposition Dynamics in Executive-Legislative Relations of the EU” p. 1-2
[6] van Buitenen, P. 2000 „Blowing the Whistle: Fraud in the European Commission”
[7] Agence Europe, 18.12.1998, p. 9
[8] Ringe, N. F. 2003 „The Santer Commission Resignation Crisis: Government-Opposition Dynamics in Executive-Legislative Relations of the EU” p. 5
[9] http://news.bbc.co.uk/democracylive/hi/historic_moments/newsid_8207000/8207105.stm
[10] Ghiatis, G. 1999 „Budgetary control : 1996 discharge raises issue of confidence in the Commission”
[11] Harding, G. 1999 “Unfolding drama of the Commission’s demise”
[12] http://europa.eu/rapid/press-release_CJE-06-56_en.htm?locale=en
