Cetățenia prin investiție, contrară dreptului Uniunii Europene? Cazul Comisiei Europene împotriva Maltei
11 minute • Monica Stoica • 19 octombrie 2022
Pe 29 septembrie, Comisia Europeană a decis să inițieze o procedură împotriva Maltei în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene, în privința legislației care le permite cetățenilor străini să obțină cetățenia malteză contra unor sume de bani, concretizate în investiții, adică ceea ce numim ”cetățenie prin investiție”.
Conceptul de „cetățenie prin investiție” („citizenship by investment” sau CBI), supranumită și „pașaport de aur” („golden passport”), nu este unul nou, mai multe țări oferind străinilor posibilitatea de a obține cetățenia plătind sau investind o anumită sumă în țara respectivă. Ne putem însă întreba: ce presupune mai exact acest proces, ce implicații juridice are și de ce este Uniunea Europeană interesată de ce se întâmplă în prezent în Malta?
Ce este cetățenia și cum se obține aceasta?
Cetățenia este o legătură juridică și politică ce exprimă apartenența unei persoane la un anumit stat, de ea fiind legate, după cum știm, numeroase drepturi, libertăți și obligații. De regulă, cetățenia se dobândește prin naștere, în funcție de legislația fiecărui stat – în unele țări, simplul fapt că te-ai născut pe teritoriul lor îți garantează cetățenia (jus soli sau jus loci), iar în alte țări, îți va fi acordată aceeași cetățenie ca a părinților tăi (jus sanguinis).
Cetățenia poate fi acordată și la cerere, însă numai dacă sunt îndeplinite anumite condiții, determinate de legislația fiecărui stat. În mod normal, printre aceste condiții se numără acelea de a fi trăit pe teritoriul statului respectiv un anumit număr de ani, de a demonstra o legătură cu acel stat (spre exemplu, faptul că persoana străină este căsătorită cu un cetățean al statului sau că muncește acolo pe termen lung etc.), de a cunoaște limba și cultura statului ș.a.m.d. Pentru dobândirea cetățeniei române, spre exemplu, condițiile sunt prevăzute în art. 8 din Legea nr. 21/1991.
O situație excepțională – cetățenie prin investiție
După cum am menționat anterior, unele țări permit străinilor care plătesc o anumită sumă de bani sau care investesc sume semnificative în statul respectiv să dobândească cetățenia acelui stat. Astfel, investitorii nici nu mai trebuie să îndeplinească alte condiții – ei pot chiar să nu aibă reședința/domiciliul pe teritoriul țării sau, pur și simplu, nu este nevoie să aibă vreo legătură reală și de durată cu statul.
Unele state permit acest lucru pentru avantajele financiare evidente și pentru dezvoltarea economiei naționale. Astfel, sunt atrași investitori străini, care trebuie să îndeplinească diferite condiții, după caz. Unele țări solicită anumite sume sub formă de donații către fonduri guvernamentale, iar altele cer investiții de o anumită valoare, sub diferite forme: poate fi vorba despre cumpărarea unor obligațiuni sau titluri de valoare, despre investiții în imobiliare, despre deschiderea unor afaceri în statul respectiv etc.
De ce ai vrea să „cumperi” o cetățenie?
Motivele pentru care oamenii vor să obțină o nouă cetățenie sunt diverse. Probabil cel mai important motiv ar fi posibilitatea de a călători, altfel spus, o mai mare mobilitate. Spre exemplu, pentru un om de afaceri înstărit dintr-o țară din sudul global, un pașaport mai „puternic” (cum ar fi cel al unei țări europene) ar fi util, facilitându-i călătoriile în jurul lumii. De altfel, în timpul pandemiei, s-a putut observa o creștere a fenomenului de obținere a cetățeniei prin investiții, tot cu scopul evitării unor restricții din anumite zone.
Desigur, unii oameni își doresc să cumpere o nouă cetățenie cu scopul de a trăi cu adevărat în acea țară, unde condițiile de trai sau siguranța personală sunt mai ridicate. Nu în ultimul rând, unele persoane urmăresc să profite de anumite optimizări fiscale sau de unele beneficii în ceea ce privește afacerile pe care le conduc.
Un exemplu celebru din ultima vreme este cel al cetățenilor ruși, numeroși oligarhi părăsindu-și țara și încercând să obțină o nouă cetățenie în contextul conflictului ruso-ucrainean (deși tot mai multe state au adoptat restricții în acest sens, ca sancțiuni împotriva Federației Ruse).
Cazul Maltei privind conceptul de cetățenie prin investiție
În Malta, prima schemă de obținere a cetățeniei prin investiții a fost lansată în 2014 și a dus la naturalizarea a 1800 de investitori și membri ai familiilor lor, cu precădere din Orientul Mijlociu, Asia și Rusia. Astfel, s-au obținut 1,1 miliarde de euro pentru bugetul de stat, în ciuda apelurilor repetate de a se renunța la această practică.
La finalul anului 2020, Malta a implementat un nou program de acest tip, denumit „Schema de cetățenie malteză prin naturalizare pentru servicii excepționale prin investiții directe”. Referitor la condiții, în primul rând, cei care vor să primească cetățenia malteză trebuie să facă o investiție nerambursabilă, plătind între 600.000 și 750.000 de euro către un fond național. Apoi, aceștia trebuie să cumpere un imobil în valoare de peste 700.000 de euro, pe care nu îl pot vinde timp de minimum 5 ani, sau să închirieze un imobil pe o perioadă de cel puțin 5 ani pentru o chirie minimă anuală de 16.000 de euro. În final, noii cetățeni trebuie să facă o donație de minimum 10.000 de euro către un ONG local.
Singura concesie pe care a făcut-o Malta în fața nemulțumirilor internaționale este aceea că a suspendat procesarea aplicațiilor cetățenilor din Rusia și Belarus. Totuși, aceasta și-a menținut programul pentru toți ceilalți investitori străini, fără a-și exprima intenția de a-i pune capăt curând. Malta este singurul stat din Uniunea Europeană în care încă există programe tip CBI (citizenship by investment).
De ce este interesată Comisia Europeană de cetățenia malteză? Probleme care se ridică privind compatibilitatea cu dreptul Uniunii Europene
În principiu, acordarea și retragerea cetățeniei sunt probleme ce țin strict de suveranitatea fiecărui stat, condițiile în acest domeniu nefiind armonizate la nivelul Uniunii Europene. Totuși, Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) a precizat în repetate rânduri că simplul fapt că cetățenia ține de competența Statelor Membre nu înlătură obligația dreptului național de a respecta dreptul Uniunii și nici posibilitatea unui control efectuat de către CJUE (celebră în acest sens este, spre exemplu, cauza Rottmann din 2 martie 2010).
De fapt, de ce este UE interesată de cine și cum obține cetățenia unui stat membru? Pe scurt, pentru că oricărei persoane care are cetățenia unui stat membru îi este automat recunoscută cetățenia Uniunii. Cetățenia europeană conferă foarte multe avantaje, garantând drepturi importante, recunoscute de art. 20 și următoarele din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) și de Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene. Printre altele, cetățenii europeni au următoarele drepturi:
- Dreptul de liberă circulație și de ședere pe teritoriul tuturor statelor membre, ce include dreptul de a călători, de a munci sau de a studia în altă țară din UE;
- Dreptul de a alege și de a fi aleși în Parlamentul European și în cadrul alegerilor locale din statul unde își au reședința;
- Dreptul de protecție diplomatică;
- Dreptul de a adresa petiții Parlamentului European, de a propune inițiative legislative sau de a avea acces la documentele instituțiilor europene etc.
În cazul Maltei, Comisia Europeană și-a justificat acțiunea introdusă în fața Curții de Justiție astfel: obținerea cetățeniei prin investiții nu este compatibilă cu principiul cooperării loiale prevăzut de art. 4, alin. (3) din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE) și nici cu noțiunea de cetățenie a Uniunii. UE susține că menținerea acestui tip de program pune probleme de natură „etică, legală și economică”, precum și „riscuri serioase de securitate”, inclusiv prin facilitarea evaziunii fiscale și a corupției. În acest context, Comisarul european pentru Justiție a afirmat că „valorile Uniunii Europene nu sunt de vânzare”.
Ce poate face Uniunea Europeană în această privință?
Dintre instituțiile Uniunii Europene, Comisia este cea care veghează la respectarea tratatelor. Ca urmare, ea poate introduce în fața CJUE o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor de către statele membre. Această acțiune, reglementată de art. 258 TFUE, permite angajarea răspunderii statelor care încalcă dreptul Uniunii.
Pe scurt, Comisia Europeană, în cazul în care consideră că un stat membru a încălcat o anume obligație ce îi revenea în temeiul tratatelor, poate emite un aviz motivat cu privire la această problemă. Înainte de a emite avizul, Comisia trebuie să notifice statul respectiv, pentru ca acesta să aibă posibilitatea să își prezinte observațiile, adică să se justifice. După emiterea avizului, dacă statul în cauză nu se conformează în termenul stabilit de Comisie, Comisia poate sesiza CJUE, introducând acțiunea amintită. În continuare, CJUE va putea constata încălcarea dreptului european, iar statul va fi nevoit să ia măsurile necesare pentru a remedia situația, în caz contrar putându-se ajunge chiar la plata unor penalități importante. Mai multe explicații privind funcționarea acestui mecanism, precum și exemple recente, poți citi aici.
În cazul Maltei, Comisia a trimis către acest stat două notificări oficiale, în octombrie 2020 și iunie 2021, cerându-i să pună capăt programului de acordare a cetățeniei pe baza investițiilor. Pe 6 aprilie 2022, Comisia a trimis și un aviz motivat, însă Malta nu a oferit o justificare satisfăcătoare. În consecință, pe 29 septembrie 2022, Comisia a introdus acțiunea în fața CJUE. Curând, Curtea va trebui să stabilească dacă programul CBI al Maltei încalcă într-adevăr dreptul Uniunii, iar Malta va trebui să se conformeze acestei decizii.
Ce se întâmplă cu cetățenia prin investiție în alte țări?
Cum am amintit anterior, Malta a rămas singura țară din Uniunea Europeană în care încă există scheme tip CBI. Până de curând, situația era similară și în Cipru și Bulgaria, însă presiunile din partea Uniunii Europene au fost mai eficiente în aceste cazuri. Astfel, în octombrie 2020, Comisia a început de asemenea o procedură de infringement împotriva statului Cipru, care a încetat într-un final orice activitate tip CBI în iulie 2021. În egală măsură, în urma dialogului cu Comisia, și Bulgaria a pus capăt acestei legislații, din aprilie 2022.
Totuși, în Uniunea Europeană mai există 12 state membre, precum Portugalia, Grecia sau Spania, care au programe tip „rezidență prin investiție” („residence by investment” sau RBI) sau „vize de aur” („golden visas”). Acestea se diferențiază de programele CBI și presupun un risc mai mic, pentru că nu oferă cetățenia, ci doar dreptul de rezidență în statul respectiv, în schimbul unei contribuții financiare.
În România, nu există programe tip CBI sau RBI. Singurul avantaj oferit investitorilor străini este prevăzut de art. 8, alin. (2), lit d) din Legea nr. 21/1991: solicitantul care a investit în România sume care depășesc 1 milion de euro poate beneficia de reducerea la jumătate a termenului pentru obținerea cetățeniei (acesta devenind de 4 ani în principiu sau, excepțional, de 2 ani și jumătate dacă este căsătorit și conviețuiește cu un cetățean român). Astfel, țara noastră nu permite cumpărarea pură și simplă a cetățeniei sau a rezidenței.
Revenind la legislații care permit obținerea cetățeniei prin investiții, chiar dacă în UE această practică este descurajată, ea încă există în alte state de pe glob. Cele mai multe astfel de state sunt cele din regiunea Caraibelor (Antigua și Barbuda, Dominica, Grenada, St. Lucia, St. Kitts and Nevis), dar programe de acest tip există și în spațiul geografic european, și anume în Muntenegru și în Turcia.
Concluzie
În concluzie, observăm că unele țări permit obținerea cetățeniei prin simpla investire a unor sume de bani în economia lor națională, prin excepție de la condițiile obișnuite privind naturalizarea străinilor. Totuși, această practică pune unele probleme, mai ales în cazul statelor membre ale Uniunii Europene, cum este Malta.
Rămâne de văzut pe viitor dacă Curtea de Justiție a Uniunii Europene va considera cetățenia prin investiție o încălcare a dreptului comunitar, din perspectiva conceptului de cetățenie europeană, și, eventual, dacă Malta va înceta acest program, precum Bulgaria sau Cipru, sau dacă va suporta condamnarea din partea CJUE la plata unor penalități.
Poză de GeoJango Maps pe Pexels
