Raportul Drept European – Drept Internațional: Cazul Kadi
12 minute • Mihai Badescu • 19 iunie 2018
La 18 iulie 2013, Curtea de Justiție a Uniunii Europene lua decizia finală în cazul Kadi II, încheind astfel o serie de procese referitoare la raportul dintre dreptul european și cel internațional începute încă din 2002.
Cazurile Kadi I și II au reprezentat un punct important în dezvoltarea felului în care trebuie conceput raportul dintre cele 2 sisteme de drept, un domeniu puțin explorat până în acel moment[1]. Pe scurt, s-a pus problema dreptului aplicabil în cazul unui conflict între prevederile Cartei ONU și cele de la nivelul dreptului primar european. Ca de obicei, este necesar să cunoaștem mai întâi normele în cauză.
Astfel, prezintă interes prevederile din Cap. VII și XVI ale Cartei ONU:
ART. 39 Consiliul de Securitate va constata existenta unei amenintari impotriva pacii, a unei incalcari a pacii sau a unui act de agresiune si va face recomandari ori va hotari ce masuri vor fi luate, in conformitate cu Articolele 41 si 42, pentru mentinerea sau restabilirea pacii si securitatii internationale.
ART. 103 In caz de conflict intre obligatiile Membrilor Natiunilor Unite decurgind din prezenta Carta si obligatiile lor decurgind din orice alt acord internatianal vor prevala obligatiile decurgind din prezenta Carta.
Pe de altă parte, Carta Drepturilor Fundamentale a UE prevede:
ART. 47: Orice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o cale de atac eficientă în fața unei instanțe judecătorești, în conformitate cu condițiile stabilite de prezentul articol.
Orice persoană are dreptul la un proces echitabil, public și într-un termen rezonabil, în fața unei instanțe judecătorești independente și imparțiale, constituită în prealabil prin lege. Orice persoană are posibilitatea de a fi consiliată, apărată și reprezentată.
Asistența juridică gratuită se acordă celor care nu dispun de resurse suficiente, în măsura în careaceasta este necesară pentru a-i asigura accesul efectiv la justiție.
În legătură cu politica externă a Uniunii, puteți citi mai multe aici.
Cazul Kadi I:
În fapt, situația a fost generată de atentatul de la 11 septembrie 2001, un moment de cotitură în dreptul internațional ce a justificat o schimbare a statutului indivizilor în acesta. Dacă până atunci măsurile de sancționare internaționale asupra indivizilor se limitau numai asupra grupărilor bine delimitate precum în cazul celor implicați în lovitura de stat din Haiti[2] din 1991, evenimentul din New York City a arătat că este necesară o arie de selecție mult mai mare pentru a lupta eficient contra actelor de terorism.
În acest context, Rezoluția 1267/1999 a reprezentat (și încă reprezintă) principalul mod de luptă contra terorismului al ONU. Acest act numește în mod clar persoanele și entitățile aflate în legătură cu Al-Qaida (în prezent și cu ISIS) cărora le vor fi în mod obligatoriu înghețate conturile bancare și li se vor impune restricții de călătorie. Desigur, măsura nu a fost lipsită de controverse având în vedere posibila neconcordanță cu drepturi ale omului precum cel la calea de atac eficientă sau cel de proprietate[3].
Astfel, numele lui Yassin Abdullah Kadi, cetățean saudit cu active financiare în Suedia și cu posibile legături cu gruparea teroristă Al-Qaida, a apărut pe lista din Rezoluția 1267 în 2001. În consecință, pentru a-i îngheța activele, Comisia Europeană a transpus prevederile Rezoluției în Regulamentul 881/2002. Trebuie menționat și faptul că Regulamentul nu expunea motivele pentru care era aplicată sancțiunea[4].
La rândul său, dl Kadi a cerut anularea Regulamentului în fața CJUE în temeiul art. 263 al TFUE invocând încălcarea dreptului său la o cale de atac eficientă, la proces echitabil, dar și a celui de proprietate. După cum a fost observat în doctrină[5], miza reală a deciziei a fost să stabilească dacă Rezoluțiile Consiliului de Securitate al ONU pot fi imune controalelor de legalitate în virtutea art. 103 al Cartei ONU.
Tribunalul de Primă Instanță a constatat mai multe aspecte. În primul rând, a considerat că Uniunea nu este direct obligată de Carta ONU nefiind parte la această organizație. Pe de altă parte a constatat că, în virtutea aderării la Comunitatea Europeană, statele membre i-au transferat acesteia obligațiile asumate prin Cartă. Așadar, Comunitatea este ținută indirect la respectarea Cartei și nu va putea examina concordanța Regulamentului cu dreptul european deoarece ar încălca art. 103[6].
În al doilea rând, TPI a observat că poate analiza validitatea actului european din perspectiva normelor ius cogens[7] (acele norme de drept internațional de o importanță atât de mare încât nu se poate deroga de la ele). Astfel, conform art. 53 al Convenției de la Viena privind dreptul tratatelor, orice act contrar normelor imperative ale dreptului internațional este considerat nul. Totuși, aceste norme nu au un caracter la fel de specific ca cel al normelor europene, motiv pentru care este mult mai dificilă constatarea încălcării acestora. Din acest motiv, înghețarea activelor nu reprezintă o încălcare a dreptului de proprietate întrucât are caracter temporar și preventiv. Mai mult, lipsa posibilității de a contesta Rezoluția nu reprezintă nici ea o problemă fiind acceptabilă în lumina scopurilor urmărite de Consiliul de Securitate.[8] Pe această cale, concluzia primei instanțe a fost respingerea cererii ca inadmisibilă.
În apel, Curtea de Justiție a adoptat o poziție cu totul diferită. Aceasta a statuat după cum urmează:
Instanțele comunitare trebuie, în conformitate cu competențele cu care sunt învestite în temeiul Tratatului CE, să asigure un control, în principiu complet, al legalității tuturor actelor comunitare din perspectiva drepturilor fundamentale, care fac parte integrantă din principiile generale ale dreptului comunitar, inclusiv a actelor comunitare care, precum regulamentul în litigiu, vizează punerea în aplicare a unor rezoluții adoptate de Consiliul de Securitate în temeiul capitolului VII din Carta Națiunilor Unite.
Astfel, deși a recunoscut obligația Uniunii de a respecta convențiile internaționale încheiate, Curtea a statuat că obligațiile internaționale nu pot afecta principiile constituționale ale tratatelor europene[9]. Pe cale de consecință, un act european ce transpune obligații internaționale, dar care încalcă drepturile fundamentale precum cel la cale de atac eficientă sau cel de proprietate nu poate face parte din sistemul dreptului european. Din acest motiv, decizia finală a fost de a anula Regulamentul 881/2002.
Această decizie a provocat numeroase reacții la nivelul doctrinei în materia dreptului internațional. Interpretarea dualistă a Curții a atras atât susținători cât și opozanți. În favoarea deciziei este argumentul conform căruia într-un sistem dualist este posibil ca nivelul de apărare a drepturilor fundamentale la nivelul internațional să fie inferior celui de la nivel european[10]. Într-adevăr acesta a fost cazul și în situația Kadi I, unde reclamantul nu avea posibilitatea de a contesta Rezoluția Consiliului de Securitate în fața ONU, ci doar Regulamentul în fața UE. În aceste condiții, refuzul de acceptare a priorității dreptului internațional se justifică din cauza deficiențelor acestuia. Există desigur și opinii conform cărora Rezoluția ar încălca chiar drepturile prevăzute în Carta ONU[11], nu doar din cea a UE.
Pe de altă parte, numeroase state membre ale Uniunii, dar și Consiliul s-au arătat împotriva deciziei argumentând că este ignorat rolul principal al Consiliului de Securitate, acela de determinare a măsurilor necesare pentru menținerea păcii internaționale. Mai mult, decizia pune statele părți ONU și UE într-o situație imposibilă[12]. Doctrina de asemenea a considerat decizia neconformă cu tradiționala fidelitate a CJUE față de dreptul internațional și un pas în sensul unei abordări „naționaliste”[13].
Cazul Kadi II:
La scurt timp de la decizia CJUE, dl Kadi a primit din partea Comitetului Sancționator al Consiliului de Securitate o prezentare a motivelor pentru care fusese inclus pe lista Rezoluției 1267. Numele său a rămas pe listă, însă acum avea o aparentă capacitate de a se apăra. În acest sens, el a trimis Comisiei Europene o serie de comentarii prin care solicita publicarea mai multor probe ce au stat la baza sancționării sale. În răspuns, Comisia a constatat că decizia din Kadi I nu o obligă să facă dovezile publice și a mers mai departe adoptând Regulamentul 1190/2008 prin care îl sancționa din nou pe cetățeanul saudit. Astfel, Regulamentul îndeplinea aparent cerința de acordare a dreptului la cale de atac eficientă.
Desigur, dl Kadi a mers din nou în fața instanțelor europene pentru a cere anularea Regulamentului ce îl sancționa pentru legăturile cu Al-Qaida. În baza deciziei Kadi I, TPI a admis cererea. Considerând decizia excesivă[14], Comisia, Consiliul UE și Regatul Unit au făcut apel. Mai mult, ele au contestat în fața Curții chiar decizia din Kadi I susținând din nou că implementarea măsurilor Consiliului de Securitate nu este o opțiune a statelor. Este de menționat faptul că nici TPI nu a fost în totalitate de acord cu argumentarea Curții în Kadi I, însă a considerat că pentru a interveni o modificare la nivelul jurisprudenței europene va fi necesară o nouă decizie a Curții[15].
Hotărârea CJUE nu a întors ceea ce a stabilit TPI. Curtea a arătat că verificarea legalității actelor de transpunere a obligațiilor internaționale nu reprezintă o atingere adusă priorității Consiliului de Securitate. Totuși după cum a observat doctrina, chiar dacă deciziile Curții nu afectează măsura emisă de ONU în sine, ele pun într-o situație dificilă statele membre în ambele organizații. Acestea devin forțate să-și încalce obligațiile față de una dintre cele două[16].
Astfel, Curtea a stabilit că este sarcina autorităților europene să verifice baza sancțiunilor aplicate în teritoriul acestora. Prin urmare, a decis după cum urmează:
Instanța Uniunii (…) să se asigure că această decizie, care are o aplicabilitate individuală pentru persoana în cauză, se întemeiază pe o bază factuală suficient de solidă. Aceasta presupune verificarea faptelor invocate în expunerea de motive pe care se bazează decizia menționată, astfel încât controlul jurisdicțional să nu se limiteze la aprecierea verosimilității abstracte a motivelor invocate, ci să privească aspectul dacă respectivele motive – sau cel puțin unul dintre ele, considerat suficient în sine pentru susținerea deciziei în cauză – sunt întemeiate.
Efectele situației Kadi au putut fi observate încă de la decizia din 2008. Națiunile Unite au considerat valide observațiile CJUE, motiv pentru care au înființat în 2009 o poziție de Ombudsman specializat exclusiv pe problemele ce țin de Rezoluția 1267. Sarcina acestuia este de a colecta probe, comunica cu cei de pe listă și de a emite recomandări de eliminare de pe listă Comitetului Sancționator. Mai mult, prerogativele sale s-au dezvoltat în timp astfel încât, în prezent, recomandările sale devin obligatorii dacă nu sunt respinse prin unanimitate de Comitetul Sancționator în 60 zile. În eventualitatea lipsei consensului, decizia poate fi trimisă mai departe Consiliului de Securitate care poate vota după procedura standard astfel încât va deveni opozabilă și Ombudsmanului. Această procedură prezintă numeroase avantaje în eventualitatea unui conflict de norme precum cel din cazul Kadi. Astfel, cetățeanul saudit ar fi putut rezolva problema în numai 6-13 luni în loc de cei aproape 10 ani petrecuți în fața instanțelor europene.
Pe de altă parte trebuie verificat dacă această procedură are valoare în dreptul european și dacă este considerată într-adevăr o cale de atac eficientă. În doctrină[17], s-a propus aplicarea unei metode similare celei privind sancțiunile aplicate de UE. Astfel, dacă Uniunea sancționează în mod independent un individ, acesta va putea apela la instanțele europene numai după ce a rămas fără cale de atac la nivel național. În mod asemănător ar putea fi tratate sancțiunile ONU. Acestea ar ajunge sub verificare europeană numai după ce a avut loc o interpretare din partea Ombudsmanului.
În concluzie, prin decizii precum Kadi I și II se formează o jurisprudență ce va marca relația dintre Uniunea Europeană și Organizația Națiunilor Unite. Raportul dintre cele două este în continuă formare, iar acțiunile europene trebuie să demonstreze o precauție deosebită întrucât orice greșeală poate influența în mod negativ întregul sistem de drept internațional. Astfel, găsirea echilibrului între aplicarea măsurilor internaționale și respectarea principiilor europene cu valoare constituțională necesită să fie una dintre prioritățile Uniunii în acest moment.
Bibliografie:
[1] P. Hilpold, EU Law and UN Law in conflict: The Kadi Case, Max Planck Yearbook of International Law, Vol. 13, 2009, p. 142
[2] S/RES/917 (1994) p. 3
[3] Concluziile avocatului general Poiares Maduro în cazul Kadi I, 16.01.2008, par. 47
[4] K. Lenaerts, The Kadi Saga and the Rule of Law within the EU, 67 SMU L. Rev. 707 (2014), p. 708
[5] Id. p. 709
[6] Cauza T-315/01, Kadi c. Consiliului și Comisiei, 2005, par. 192-198
[7] Id. par. 226
[8] Id. par. 289
[9] Cauzele conexate C‑402/05 P și C‑415/05 P, Kadi I, par. 285, 291
[10] J. Kokott, C. Sobotta; The Kadi Case – Constitutional Core Values and International Law – Finding the Balance?, European Journal of International Law, Volume 23, Issue 4, 1 November 2012, p. 1015-1024
[11] M. Scheinin, Is the ECJ Ruling in Kadi Incompatible with International Law?, Yearbook of European Law, 2009 p. 637
[12] http://europeanlawblog.eu/2013/09/13/if-the-legal-orders-dont-fit-you-must-acquit-kadi-ii-and-the-supremacy-of-the-un-charter/
[13] De Búrca, The European Court of Justice and the International Legal Order After Kadi, [2010] 51 Harvard Int’l LJ 1
[14] Cauzele conexate C-584/10 P, C-593/10 P și C-595/10 P, Comisia c. Kadi, 2013
[15] Cauza T‑85/09, Kadi c. Comisiei, par. 115-121
[16] https://www.ejiltalk.org/kadi-showdown/
[17] J. Kokott, C. Sobotta; The Kadi Case – Constitutional Core Values and International Law – Finding the Balance?, European Journal of International Law, Volume 23, Issue 4, 1 November 2012, p. 1015-1024
